Viabilidad de acreditar la experiencia específica del recurso humano especializado según los lineamientos del pliego de condiciones y por el mismo proponente.

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SENTENCIA: CE SIII S A 56857 DE 2018  

Caso

Magistrado Ponente

Hechos relevantes

1.    Mediante Resolución No. 2316 del 28 de noviembre de 2012, el SENA ordenó la apertura de la Licitación Pública DG-014 de 2012, con el objeto de contratar la prestación de servicios para el diseño, parametrización, implementación y puesta en marcha de una solución tecnológica para el seguimiento y control de los procesos de recaudo, cartera y cobro adaptados a las necesidades de la entidad.

2.    La sociedad Digital Ware S.A. y la unión temporal Gestión de Integración de Procesos y Tecnología SENA 2012 presentaron propuestas dentro del procedimiento de selección.

3.    De conformidad con el informe de evaluación rendido por el comité, la sociedad Digital Ware S.A. ocupó el primer orden de elegibilidad, luego de obtener 1.000 puntos y la unión temporal Gestión de Integración de Procesos y Tecnología SENA 2012 se ubicó en el segundo lugar con 900 puntos.

4.    Como resultado de las observaciones presentadas al informe de evaluación, la entidad varió la calificación inicialmente otorgada a las proponentes y, en su lugar, dispuso el siguiente orden de elegibilidad: i) unión temporal Gestión de Integración de Procesos y Tecnología SENA 2012 con 800 puntos y ii) sociedad Digital Ware S.A. con 700 puntos.

5.    Mediante Resolución 02504 del 20 de diciembre de 2012, el SENA adjudicó la Licitación Pública No. DG 0014 de 2012 a la unión temporal Gestión de Integración de Procesos y Tecnología SENA 2012.

6.    Se sostiene en la demanda que la propuesta del demandante debió resultar favorecida con la adjudicación, dado que se ha debido mantener el puntaje inicialmente otorgado, el cual se vio alterado posteriormente por las siguientes falencias presentadas en el proceso de evaluación:

• Se apartó del hecho de que la experiencia específica del recurso humano especializado, en relación con la certificación en la plataforma BPM, según los lineamientos del pliego de condiciones, podía ser certificada por el mismo proponente.

• Se desconoció que la adjudicataria no ofreció bienes y servicios de carácter nacional, de tal suerte que no podía ser merecedora del puntaje otorgado por estímulo a la industria nacional.

• No se tuvo en consideración que la proponente unión temporal Gestión de Integración de Procesos y Tecnología SENA 2012 no cumplió las exigencias del pliego en lo atinente a la acreditación de la experiencia profesional en el manejo de procesos fiscales en entidades estatales.

Problema Jurídico

¿Es jurídicamente válido que la experiencia del recurso humano especializado sea avalada con auto certificaciones?

Regla ampliada

Empresas multinacionales especializadas en el manejo de este tipo de sistemas definen el instrumento BPM como “una disciplina o enfoque disciplinado orientado a los procesos de negocio, pero realizando un enfoque integral entre procesos, personas y tecnologías de la información. BPM busca identificar, diseñar, ejecutar, documentar, monitorear, controlar y medir los procesos de negocios que una organización implementa. El enfoque contempla tanto procesos manuales como automatizados y no se orienta a una implementación de software”.

Para la Cámara de Comercio de Bogotá, organismo que ofrece un programa especializado en el conocimiento de esta ayuda tecnológica de gestión por procesos, “BPM, Business Process Management o Gestión de Procesos” consiste en: “…La gestión por procesos e integración es una disciplina empresarial que ha demostrado mundialmente que contribuye a lograr mayores niveles de eficiencia, eficacia, rentabilidad y competitividad en todos los procesos de las organizaciones. Transformar las empresas, con una metodología apropiada y tecnologías probadas para obtener mejoras fundamentales en la forma de trabajar y lograr los objetivos corporativos, es una estrategia diferenciadora en la medida en que requiere la incorporación de los sistemas de riesgo, gestión y control. Este enfoque se apoya en el uso de herramientas de tecnología para obtener mejoras fundamentales en la competitividad empresarial”.

Como se observa, la herramienta informática BPM encierra una combinación entre el manejo de tecnologías de la información, la gestión empresarial y los procesos que se incorporan a la misma, dirigida a optimizar, en términos de eficiencia, eficacia y calidad, los resultados obtenidos en desarrollo de la actividad organizada.

Despejado lo anterior, la Sala considera importante acotar que aun cuando la formación en el uso y manejo de esta disciplina no se encuentra catalogado como un estudio profesional o superior, lo cierto es que ello no equivale a sostener, como lo señala el apelante, que el conocimiento y experticia en su implementación se enmarca dentro de un concepto de educación informal que no requiere ser certificado por parte de alguna autoridad competente  

Razones de la decisión

Como resultado de las observaciones formuladas por la unión temporal Gestión de Integración de Procesos y Tecnología SENA 2012 al referido informe, el SENA modificó la calificación otorgada inicialmente al proponente Digital Ware S.A., en cuanto estimó que, en la medida en que la certificación sobre el uso de la herramienta informática BPM procedía de la misma sociedad oferente, los dos ingenieros presentados por esta no reunían los requisitos exigidos en el numeral 6.2 del pliego de condiciones, además de que no había anexado la hoja de vida del profesional especializado en finanzas con experiencia de 10 años en procesos fiscales en entidades públicas.

Como consecuencia, en la evaluación final no se le otorgó puntaje al proponente Digital Ware S.A. en el factor de “Recurso humano especializado”, al tiempo que redujo el puntaje concedido a la unión temporal Gestión de Integración de Procesos y Tecnología SENA 2012, por considerar inapreciable la certificación en implementación de herramienta de gestión BPM aportada por ese proponente.

En consonancia, cabe señalar igualmente que, según lo ha reiterado de manera pacífica esta Corporación, en el ordenamiento jurídico existen requisitos y exigencias que, en virtud de su origen constitucional, legal o reglamentario están llamados a irradiar e informar las previsiones pre-contractuales a las que deben sujetarse las propuestas, en lo que, por su naturaleza, les resulta aplicable, al margen de que no se hubieren incluido de manera expresa en el pliego de condiciones.

Compaginado lo dicho con el caso concreto, se concluye que al pliego de condiciones que informó la Licitación Pública No. DG. 0014 de 2012 se incorporó la regulación normativa relacionada con los procesos de certificación, acreditación y reconocimiento de sistemas de certificación nacional e internacional a la que se hizo mención en acápite antecedente y toda aquella que por resultar afín con la cuestión planteada mereciera hacérsele extensiva, sin que, por el hecho de no haberse realizado una alusión textual a su aplicación, pudiera entenderse convalidada la posibilidad de expedir una auto certificación, método que además de no apoyarse en previsión legal alguna que así lo autorizara, por demás, riñe de manera frontal con el principio de imparcialidad en el que se estructura la labor certificadora.

Todo cuanto acontece resulta suficiente para concluir que no se desvirtuó la legalidad del acto de adjudicación de la Licitación No. DG 0014, contenido en la Resolución No. 02504 del 20 de diciembre de 2012, expedida por el SENA, en razón a que: no se acreditó que la entidad estatal hubiera inobservado las disposiciones contempladas en el pliego de condiciones o la normativa que se entendía incorporada en ese documento, en lo referente a la calificación del recurso humano especializado, específicamente en cuanto concierne a la exigencia de aportar certificación sobre formación en implementación de la ayuda tecnológica BPM. 

Regla

No. la Sala estima acertada la decisión del SENA en cuanto se abstuvo de otorgar puntaje por el recurso humano especializado ofrecido por la demandante, en razón a que no demostró que la sociedad Digital Ware S.A. fuera un organismo acreditado por una autoridad nacional o internacional para realizar esa clase de certificación, relativa a la conocimiento sobre el uso de la ayuda informática de gestión BPM.

El hecho de que en la cláusula contentiva del requisito no se hubiera hecho alusión a las normas que regulan lo atinente a la facultad de certificación y acreditación, no puede oponerse como argumento para cuestionar la falta de claridad del pliego y para derivar de su no inclusión expresa un efecto equivalente a la ausencia de prohibición de la auto certificación.  

Decisión

PRIMERO. - CONFIRMAR la sentencia proferida el 5 de noviembre de 2015 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Tercera – Subsección A, con fundamento en las razones advertidas en la parte considerativa de esta providencia.

SEGUNDO. - CONDENAR a la parte actora a pagar las costas del proceso. Como consecuencia, el Tribunal de origen deberá dar cumplimiento a lo dispuesto por el artículo 366 del Código General del Proceso. Como agencias en derecho en esta instancia, se fija la suma equivalente a tres (3) SMLMV.

TERCERO. - En firme esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

Citas de precedentes en ratio decidendi

Citas de precedentes en obiter dictum

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, 16 de septiembre de 2013, exp. 30.571, C.P. Mauricio Fajardo Gómez.

Salvamento de voto - sentido

Aclaración de voto - sentido

Marco jurídico

C.P.A.C.A., artículos: 64, 104, 137, 138, 141, 152, 164, 180, 188

Ley 30 de 1992

Ley 749 de 2002

Decreto ley 118 de 1957.

Ley 489 de 1998. “Artículo 2 y 14

Leu 80 de 1993, artículo 13, 29

Código Civil, artículo 1618, 1620, 1622

Decreto 2269 de 1993, artículo 2

Decreto 1471 de 2014

Ley 527 de 1999, artículo 29

Decreto 2124 de 2012, artículo 1

Código de Procedimiento Civil, artículos 65 y 269

Código de Comercio, artículo 480

Resolución 2201 del 22 de julio de 1997.

Ley 816 de 2003

Decreto 734 de 2012, artículo 4.2.2

Código General del Proceso, artículo 366  

Doctrina relacionada