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Desequilibrio económico por la no aceptación de la prórroga del contrato de prestación de servicios profesionales

Tipo de Documento

Sentencia

Documento

CE SIII SUB A 37910 DE 2019

Identificadores

Acción de controversias contractuales
Contrato de prestación de servicios
Equilibrio económico
Incumplimiento
Liquidación
Plazo
Prorroga
Terminación del contrato

Entidad

Consejo de EstadoConsejo de Estado

Sentencia

CE SIII SUB A 37910 DE 2019

Caso

Riesgos bursátiles y jurídicos S.A. Banca de inversión Vs Municipio de Chía

Magistrado Ponente

María Adriana Marín

Hechos relevantes

En mayo de 1999, el municipio de Chía celebró con la sociedad Riesgos Bursátiles S.A. un contrato de prestación de servicios cuyo objeto fue impulsar el proceso de emisión y colocación de una emisión de bonos de deuda pública para el municipio, hasta por la suma de $ 5.059’000.000, de conformidad con la propuesta presentada por la contratista.

Dentro de la etapa de ejecución, la sociedad Riesgos Bursátiles S.A. realizó un estudio sobre la posibilidad de que se emitiera un título valor perteneciente al Municipio de Chía en el Mercado de Valores, el cual, se aceptó por parte de la Entidad Estatal.

El título valor fue calificado por la firma Bankwatch Ratings de Colombia S.A. obteniendo una calificación de AA+. En relación con lo anterior, el bono de deuda pública fue presentado ante el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y ante la Superintendencia de Valores con la finalidad de inscribir el título valor en el Registro Nacional de Valores e Intermediarios y autorización de oferta pública.

El Ministerio de Hacienda como la Superintendencia de Valores realizaron sus observaciones y solicitaron al Municipio de Chía modificaciones a los documentos presentados, siendo contestadas por la sociedad contratista, a pesar de lo cual el Ministerio no se pronunció sobre la solicitud de aprobación de la emisión.

El contrato fue adicionado en cuatro oportunidades y en 2001 se terminó, por vencimiento de la última prórroga, sin que se hubiera cumplido el objeto contractual, toda vez que no se obtuvieron las autorizaciones requeridas de parte del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y de la Superintendencia de Valores. 

La entidad contratante elevó un proyecto de liquidación bilateral del contrato, que el contratista, en comunicación del 30 de diciembre de 2000 no aceptó, porque consideró que había cumplido a cabalidad con el contrato y, por lo tanto, solicitó una nueva prórroga, lo cual fue negado, por lo que pidió que le reconociera y pagara los perjuicios causados por el rompimiento del equilibrio contractual, y esto también fue negado.

Problema Jurídico

¿Un contrato de prestación de servicios profesionales debe ser prorrogado indefinidamente hasta lograr el cumplimiento del objeto contractual o la Entidad Estatal puede oponerse al evidenciar la falta de cumplimiento del contratista; y esto puede conllevar a la ruptura del equilibrio económico del contrato?

Regla ampliada

El contrato de prestación de servicios profesionales realizado por el Municipio de Chía cuyo objeto es “impulsar el proceso de emisión y colocación de una emisión de Bonos de Deuda Pública para el Municipio de Chía”, hace parte de la normativa del Sistema de Compra Pública y tiene como finalidad el fortalecimiento de la gestión administrativa de la Entidad Estatal.

De acuerdo con lo expuesto, a los contratos estatales regidos por la Ley 80 de 1993, como el que es objeto de la presente controversia, les son aplicables las normas civiles que regulan lo concerniente a los elementos de los contratos, que, como es bien sabido, se distinguen entre i) esenciales, ii) naturales y iii) accidentales, siendo los primeros, aquellos sin los cuales el contrato no existe o deriva en uno diferente; los segundos, los elementos que a pesar de no pactarse, se entienden incluidos en el contrato, por cuanto le pertenecen; y los terceros, aquellos que no son ni de la esencia ni de la naturaleza del contrato, pero que se pactan en él por voluntad de las partes. “(…) essentialia negotii, naturalia negotii y accidentalia negotii, para indicar que existen términos fundamentales que caracterizan la figura, permiten ubicarla dentro de la variedad de ejemplificaciones, la hacen ser lo que es30; que otras cláusulas o, mejor, efectos u obligaciones acompañan de suyo al acto dispositivo, se sobrentienden en él, pero pueden ser desechadas por expresa decisión particular; y que, en últimas, hay estipulaciones admisibles en el negocio pero que no lo siguen sino en cuanto haya habido concreta mención suya por parte de los celebrantes

Entonces, el plazo del contrato se constituye como una de las cláusulas accidentales del contrato que no afecta la existencia de este. El plazo es la época que se determina para el cumplimiento de las obligaciones. Es decir, “el plazo y la condición pueden modalizar no solamente ciertos derechos y obligaciones que generan los actos jurídicos, sino que también pueden abarcar la eficacia total de estos: paralizándola, si son modalidades suspensivas, o destruyéndola, si son extintivas o resolutorias” Por ello, una vez se pacta, resulta imperativo cumplir las prestaciones en ese lapso.

En la normativa del Sistema de Compra Pública el plazo, aunque no es de la esencia de los contratos estatales, si son necesarios para el desarrollo de la ejecución de las obligaciones contractuales, debido a la necesidad e interés público que se pretende satisfacer. En este sentido, el plazo del contrato estatal tiene es de carácter suspensivo, “en la medida en que sólo al transcurrir el plazo en su totalidad, se hace exigible el cumplimiento cabal del objeto contractual, pero que, desde el punto de vista de la existencia del negocio jurídico, resulta ser un plazo extintivo, pues cumplido el mismo, se termina el contrato y se inicia la etapa de su liquidación, cuando ella sea procedente”.

En este sentido, cuando las partes evidencia la necesidad de modificar el plazo inicialmente pactado, podrán realizar la prórroga del contrato cuando sea necesario para cumplir y garantizar el objeto y los interese del contrato. La prórroga del contrato es un acto administrativo de carácter contractual, por lo que es susceptible de ser demandado a través del medio de control de controversias contractuales.

Como reiteradamente lo ha reconocido la jurisprudencia, el equilibrio económico del contrato puede verse afectado por diversas causas, provenientes de la Administración contratante o exógenas a las partes del negocio jurídico, que si bien no corresponden a eventos de responsabilidad culposa en el ámbito de la contratación, sí dan lugar a reconocimientos económicos a favor de la parte afectada, en aras de restablecer el balance de la ecuación contractual que surgió al momento de celebrarse el negocio jurídico, cuando se consideraron equivalentes las prestaciones pactadas a cargo de las partes.

Causas provenientes de la Administración contratante:

a)    Incumplimiento del contrato

b)    Ejercicio del ius variandi

c)     Hecho del príncipe

Factores exógenos o externos a las partes:

a) Teoría de la imprevisión

Razones de la decisión

El plazo en los contratos es un elemento accidental, cuya fijación les corresponde a las partes, de acuerdo con el análisis del tiempo que se requiera para la ejecución del contrato, de conformidad con el artículo 40 de la Ley 80 de 1993, el cual dispone que en los contratos que celebren las entidades estatales, se podrán incluir las modalidades, condiciones, y, en general, las cláusulas y estipulaciones que las partes consideren necesarias y convenientes, siempre que no sean contrarias a la Constitución, la ley, el orden público y a los principios y finalidades de la misma ley de contratación y a los de la buena administración.”

“En segundo lugar, porque si bien en el contrato se contempló la procedencia de revisar y ajustar periódicamente el plazo del contrato, también se acordó en la respectiva cláusula que ello se haría en función de los intereses del contrato y de las experiencias obtenidas en la ejecución del mismo, “previas las autorizaciones gubernamentales”. Es decir que no se pactó en el negocio jurídico, la obligación simple y llana a cargo de la entidad, de prorrogarlo indefinidamente, hasta obtener las autorizaciones requeridas de parte del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y de la Superintendencia de Valores, para la emisión de los bonos de deuda pública interna por parte del municipio, sino que se sujetó la posibilidad de tal prórroga, al análisis que se hiciera de la ejecución de las obligaciones a cargo de las partes.”

“En tercer lugar, por cuanto el análisis de la ejecución de las obligaciones a cargo de las partes, permite advertir que, en parte, las razones por las cuales no se obtuvo, dentro del plazo inicial y las múltiples adiciones al mismo, la autorización de las entidades competentes, para la emisión de los bonos por parte del municipio de Chía, y que por lo tanto, ésta no se hubiera podido llevar a cabo, le son imputables al mismo contratista, circunstancia que justificó la negativa por parte de la entidad, de una nueva extensión del plazo del contrato.”

 “No se puede olvidar que la finalidad primordial que perseguía la entidad contratante mediante la pretendida emisión y colocación de bonos era la de financiar el programa de gobierno del alcalde municipal y obtener los recursos necesarios para ejecutar las obras que hacían parte del mismo, tal.” (…) “Pero el contrato de prestación de servicios, que fue celebrado en mayo de 1999 para adelantar todo el procedimiento necesario en un plazo de cinco meses y medio, se extendió hasta finales del año 2000, sin que se hubiera logrado culminar con la consecuente emisión y colocación de los bonos ni haber obtenido al menos la autorización requerida para ello, por lo que, para ese momento, probablemente ya no resultaba oportuna y carecía de interés para la administración municipal continuar con ese proceso de financiamiento.”

Así mismo, “no resulta procedente afirmar que se presentó un incumplimiento contractual del municipio de Chía, que le ocasionó perjuicios al contratista, pues las causas para la no ejecución del objeto contractual, que es de donde pretende la demandante derivar los reclamados, no le son imputables a dicha entidad, a cual, de acuerdo con las pruebas obrantes en el proceso, estuvo siempre dispuesta a proveer la información que se requería y accedió a prorrogar, en varias ocasiones, el plazo contractual, para facilitar el cumplimiento de las obligaciones por parte del contratista. En consecuencia, esta pretensión será denegada”

Por su parte, respecto a la ruptura del equilibrio contractual, la pretensión no esta llamada a prosperar, toda vez que, “tal y como consta en las pruebas allegadas al plenario, el contratista fue quien solicitó las prórrogas del plazo y las suscribió sin hacer observación u objeción alguna en ese momento, en relación con los mayores costos que supuestamente le acarrearían esas adiciones en tiempo, y que ahora esgrime en su demanda. Esta actuación no es de recibo, por cuanto implica ir en contra de sus propios actos y desconocer la obligatoriedad de la conducta previamente observada, lo cual resulta violatorio del principio de la buena fe que informa a los negocios jurídicos”.

No procede reclamar el restablecimiento del equilibrio económico de un contrato, cuando el mismo no fue cumplido a cabalidad por el contratista, tal y como sucedió en el sub-lite, en el cual el negocio jurídico se terminó por vencimiento del plazo pactado y prorrogado por las partes, sin que se hubiera ejecutado totalmente el objeto contractual. En tales condiciones, no le asiste derecho alguno al contratista, para alegar la afectación grave y extraordinaria de la ecuación económica del contrato, y reclamar su restablecimiento, cuando por otra parte, la entidad contratante no obtuvo de la ejecución contractual el resultado esperado.

“De todo lo expuesto, concluye la Sala que, toda vez que no se probó la ilegalidad del acto administrativo demandado, ni el incumplimiento contractual atribuido a la entidad demandada, como tampoco la procedencia del restablecimiento del equilibrio económico del contrato, resulta procedente la denegatoria de las pretensiones, salvo la de liquidación del contrato, que debe efectuarse en esta sede, razón por la cual la sentencia de primera instancia debe ser modificada, y en ese sentido se decidirá.

Regla

No, La normativa del Sistema de Compra Pública no contempla ninguna obligación de prorrogar el contrato hasta el cumplimiento del objeto del contrato y, por lo tanto, ninguna de las partes está obligada a suscribir la prórroga del contrato estatal, ni aceptar la adición en tiempo, salvo que las partes lo hayan pactado expresa y claramente en el contrato.

Ahora bien, la prórroga del contrato cuando es realizada por el mutuo acuerdo de las partes, tiene el efecto de finiquitar los asuntos pendientes para las partes, en el entendido de que a través de la modificación del plazo de ejecución del contrato o a través de la prórroga, las partes buscan superar las situaciones que dificultan el correcto cumplimiento de las obligaciones en el plazo inicialmente pactado; razón por la cual, no se puede pretender percibir beneficios de carácter indemnizatorio, “toda vez que no es lícito a las partes venir contra sus propios actos, o sea “venire contra factum propium non valet”, que se sustenta en la buena fe que debe imperar en las relaciones jurídicas”.

En virtud de lo anterior, como las partes buscaron solucionar las dificultades para cumplir con el objeto del contrato y la prórroga fue aceptada por la partes sin hacer modificaciones en las demás estipulaciones contractuales, no se puede pretender el restablecimiento de condiciones económicas que no fueron objetadas en su momento y que eran del conocimiento previo del contratista.

De acuerdo con el criterio jurisprudencial expuesto, la omisión o silencio en torno a las reclamaciones, reconocimientos, observaciones o salvedades por hechos previos conocidos a la fecha de suscripción de un contrato modificatorio, adicional o un acta de suspensión tiene por efecto el finiquito de los asuntos pendientes para las partes, no siendo posible discutir posteriormente esos hechos anteriores (excepto por vicios en el consentimiento), toda vez que no es lícito a las partes venir contra sus propios actos, o sea “venire contra factum propium non valet”, que se sustenta en la buena fe que debe imperar en las relaciones jurídicas

En el caso en concreto, las adiciones en tiempo, “fueron suscritos por la sociedad demandante sin consignar en ellos observaciones, objeciones o reclamaciones de ninguna índole, en relación con sobre costos o gastos adicionales que se derivaran para el contratista de las prórrogas pactadas. En consecuencia, resulta inadmisible, por inoportuno, que sólo ante la negativa de la entidad de proceder a prorrogar el contrato una quinta vez, aduzca tales reclamaciones económicas, con lo que también se desconoce la buena fe y la lealtad con la que deben actuar las partes en sus negocios, ya que se sorprende a la contratante con unas reclamaciones extemporáneas, respecto de una situación de extensión temporal de la ejecución contractual, que fue propiciada por el mismo

Decisión

MODIFÍCASE la sentencia proferida el 9 de julio de 2009, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A, la cual quedará así:

PRIMERO: DECLÁRASE liquidado el contrato número 051 de 1999 celebrado entre el Municipio de Chía y la sociedad Riesgos Bursátiles S.A., en la forma expuesta en la presente providencia.

SEGUNDO: NIÉGANSE las demás pretensiones de la demanda.

Sin condena en costas.

Citas de precedentes en ratio decidendi

  • Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 23 de julio de 1992, exp. 6032, C.P. Daniel Suárez Hernández.
  • Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 22 de noviembre de 2001, exp. 13356, C.P. María Elena Giraldo        Gómez”.
  • Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, sentencia de 31 de agosto       de 2011, exp. 18080, C.P. Ruth Stella Correa Palacio
  • Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 22 de junio de 2011, expediente n.° 18169 C.P. Ruth Stella Correa, reiterada en sentencia del 29 de agosto de 2012, expediente 25390, C.P. Danilo Rojas Betancourth

Citas de precedentes en obiter dictum

  •  Sentencia de unificación jurisprudencial de la Sección Tercera del Consejo de Estado, del 28 de agosto de 2013, expediente 25022, C.P. Enrique Gil Botero
  • Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 21 de junio de 2018, expediente 56488, C.P. Marta Nubia Velásquez Rico. 
  • Sentencia del 26 de septiembre de 1996, Expediente 2431; actor: Turriago Suárez Espinosa Limitada”.
  • Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, auto del 9 de noviembre de 2016, expediente 55603, C.P. Marta Nubia Velásquez Rico.
  • Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sala Plena, sentencia del 2 de diciembre de 2013, expediente 41719, C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa 
  • Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia del 3 de diciembre de 2007. Rad. 24.715 y otros Acu. Cp.- Ruth Stella Correa Palacio.
  • Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 20 de noviembre de 2008, expediente 17031, C.P. Ruth Stella Correa Palacio.
  • Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 14 de abril de 2005, expediente 28.616, C.P.: Germán Rodríguez Villamizar

Salvamento de voto - sentido

No. 

Aclaración de voto - sentido

No

Marco jurídico

Código Civil, artículos 1551 y 1602; Código de Comercio, artículo 822; Ley 80 de 1993, artículos 4, 13, 14, 27, 28, 30 y 41; El Decreto 1333 de 1986; Decreto 2681 de 1993

Doctrina relacionada

  • Ospina Fernández, Guillermo, Ospina Acosta, Eduardo, “Teoría general del contrato y del negocio jurídico”, Editorial Temis S.A., 6ª ed., 2000, p. 542.
  • Hinestrosa, Fernando, “Tratado de las Obligaciones II, De las fuentes de las obligaciones: El negocio jurídico”, Vol. II, Universidad Externado de Colombia, 1ª ed., 2015, p. 115.
  •  Cabanellas, Guillermo, “Diccionario de Derecho Usual”, Bibliográfica Omeba, 6ª ed., 1968, T. III.
  •  Bercaitz, Miguel Ángel, “Teoría General de los Contratos Administrativos”, Ediciones Depalma, Buenos Aires, 2ª ed., 1980, pg. 303.
  •   Escola, Jorge, “Tratado Integral de los Contratos Administrativos”, Volumen I, Parte General, Ediciones Depalma, Buenos Aires, 1977, p. 464.
  • Gastón Jeze, Principios Generales del Derecho Administrativo; Buenos Aires; Editorial de Palma, 1950; tomo IV, pág. 296”.


La metodología utilizada para la elaboración de esta ficha es de quien la licenció a Colombia Compra Eficiente.
Documento: CE SIII SUB A 37910 DE 2019
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