Cuando una entidad pública incumple sus obligaciones contractuales pierde el uso de las facultades excepcionales, como la  declaratoria de la declaratoria de caducidad del contrato

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El 30 de diciembre de 1998, el Departamento de Cundinamarca por intermedio de la Secretaría de Obras Públicas celebró un Contrato de Obra Pública con la sociedad GEOESTRUCTURAS LTDA. con el objeto de construir el puente sobre el río Borrachero 11, municipio de Medina (Cund.). El plazo original se pactó en cuatro meses y el valor ascendió a $173'985.383 a precios unitarios y en las cantidades descritas en el mismo contrato.

El 8 de marzo de 1999 se suscribió el Acta de iniciación de obras. El 24 de marzo de ese mismo año, mediante Acta las partes acordaron suspender por dos meses la ejecución del contrato, debido a que a la fecha no se habían obtenido los planos definitivos del diseño del puente, y porque la Corporación Autónoma Regional del Guavio CORPOGUAVIO exigía la presentación de un Plan de Manejo Ambiental. En la misma acta el contratista se comprometió a terminar las obras en los 106 días siguientes a la reiniciación y a ampliar la vigencia de las pólizas constituidas por el término de la suspensión.

El 30 de abril de 1999 el contratista hizo entrega al interventor del contrato de los planos estructurales del puente, previas solicitudes a la Gobernación y a la Alcaldía de Medina y le manifestó su preocupación por que la obra no se iba adelantar en la época en que el río presentaba bajo caudal.

Debido a la falta del Plan de Manejo Ambiental, el 25 de mayo de 1999 las partes acordaron prorrogar la suspensión del contrato por un mes, según Acta  de la misma fecha.

El 19 de julio de 1999, por medio de Acta No. 05 las partes acordaron suspender nuevamente la ejecución del Contrato.

El 9 de agosto de 1999, la Secretaría de Obras Públicas le hizo saber al contratista que debido a los cambios en las cantidades de obra consignadas en la cláusula tercera del contrato, sin el visto bueno del Secretario, estas podrían ser compensadas solo si se demuestra utilidad o beneficio para el Departamento, y que en caso contrario se reconocerían sin el porcentaje del AIU.

Mediante Resolución  del 6 de diciembre de 1999, la Secretaría de Obras Públicas declaró la caducidad del contrato GIV-335-98, ordenó su liquidación y hacer efectiva la garantía única en su amparo de cumplimiento por $17'398.538.

Problema Jurídico

¿Puede una entidad pública declarar la caducidad del contrato, debido a que la obra no se ejecutó en su totalidad, cuando la entidad también incurrió en un incumplimiento al no entregar oportunamente y en debida forma los planos de la obra, los cuales eran necesarios para llevar a cabo el objeto contractual?

Razones de la decisión

« (…) No obstante, observa la Sala que la entidad contratante también incurrió en un incumplimiento parcial del contrato, por cuanto no entregó oportunamente los planos requeridos para la construcción total del puente ni el plan de manejo para obtener la autorización ambiental necesaria para adelantar la obra, estando en el deber jurídico de hacerlo. En efecto, del acervo probatorio se colige que el interventor del contrato, en su informe parcial del período 1º de agosto a septiembre de 2005, concluyó que "la falta de todos los documentos del contrato antes de iniciar las obras ha traído consigo las diferentes dificultades en el desarrollo del mismo" (fl. 150, C.3) y agregó que "es necesario conocer el nuevo Plan de Manejo Ambiental para poder aplicarlo en la construcción de las obras ya que lo que se ha ejecutado está en contra vía de cualquier plan ambiental de cualquier obra" (fl. 146, C.3). Además, el acta de suspensión de obra No. 2 de 24 de marzo de 1999 se motivó en que a la fecha no se habían obtenido los planos definitivos del puente ni el plan de manejo ambiental (fl. 34, C.3), mientras que en el Acta No. 3 de 25 de mayo de 1999 se señaló como causa expresa de la prórroga de la suspensión, la no existencia del precitado plan de manejo ambiental.

(…)

Por otra parte, y como si lo anterior ya no comportara de por sí un impedimento para llevar a buen término el objeto contractual, se tiene que los planos obtenidos por el contratista resultaban en todo caso insuficientes para ejecutar los trabajos hasta su culminación, tanto así que el mismo interventor del contrato informó a la Dirección Jurídica de la Secretaría de Obras Públicas en oficio No. 171 de 21 de octubre de 1999 que "aún con los planos que el contratista tiene en su poder podrían haber realizado por lo menos el 70% la obra (sic)" y en el mismo documento agregó que "La interventoría está de acuerdo que faltan algunos planos que durante el desarrollo del contrato fueran necesarios para la culminación de la obra" (fl. 126, C.3).

Lo anterior conduce a concluir que no le era posible al contratista cumplir a cabalidad con la construcción del puente, aún luego de contar con los aludidos planos, de lo cual se infiere que la omisión de la entidad contratante en hacer entrega de los planos y estudios requeridos para la obra, constituía de todas maneras un impedimento suficiente para adelantarla hasta su culminación.

(…)

Para la Sala, esta situación comportó un incumplimiento grave de la Administración que le impedía hacer uso de las facultades excepcionales, en este caso, de la declaratoria de caducidad del contrato.

Reitera la Sala que el incumplimiento del contratista no fue otra cosa que una consecuencia apenas razonable de la omisión que en incurrió la entidad territorial, ya que aquel que se vio compelido a iniciar las obras con base en unos planos diferentes a los que se había comprometido entregar la entidad, lo cual originó discrepancias relacionadas con las especificaciones, los precios y cantidades de obra, y finalmente que no se continuara adelante con la ejecución del contrato.

Por todo lo anterior, se declarará la nulidad de las Resoluciones No. 0237 de 1999 y No. 066 de 2000 por medio de la cuales se declaró la caducidad del Contrato No. GIV- 335-98, pues de la realidad contractual se infiere que la administración debió abstenerse de proferir tal decisión y, en su lugar, dar aplicación al inciso segundo del artículo 18 de la Ley 80 de 1993, y no sancionar al contratista cuando ella misma había dado lugar a los conflictos aducidos anteriormente, con las consabidas consecuencias.

Frente a los argumentos esgrimidos por la entidad demandada, sobre el incumplimiento del contratista en la ampliación de la garantía de cumplimiento como consecuencia de la suspensión del contrato, y el abandono de la obra por parte de éste, considera la Sala que estas situaciones sobrevinieron como consecuencia del retardo en el inicio de las mismas, de lo cual es responsable la entidad contratante, como quedó dicho. Además, independientemente si el contratista abandonó o no la obra, lo cierto es que esta no era posible culminarla por la insuficiencia de los planos y diseños requeridos para su construcción, aspecto también imputable a la entidad demandada. (…)» 

Regla

1. La entidad contratante incurrió en un incumplimiento parcial del contrato, por cuanto no entregó oportunamente los planos requeridos para la construcción total del puente ni el plan de manejo para obtener la autorización ambiental necesaria para adelantar la obra, estando en el deber jurídico de hacerlo.
2. El incumplimiento del contratista no fue otra cosa que una consecuencia apenas razonable de la omisión que en incurrió la entidad territorial, ya que aquel que se vio compelido a iniciar las obras con base en unos planos diferentes a los que se había comprometido entregar la entidad.
3. Lo anterior conduce a concluir que no le era posible al contratista cumplir a cabalidad con el objeto contractual, aún luego de contar con los aludidos planos, de lo cual se infiere que la omisión de la entidad contratante en hacer entrega de los planos y estudios requeridos para la obra, constituía de todas maneras un impedimento suficiente para adelantarla hasta su culminación.
4. Esta situación comportó un incumplimiento grave de la Administración que le impedía hacer uso de las facultades excepcionales, en este caso, de la declaratoria de caducidad del contrato.

Decisión

PRIMERO. DECLÁRASE la nulidad de las Resoluciones No. 237 de 6 de diciembre de 1999 y No. 066 de 23 de febrero de 2000, por las cuales se declaró la caducidad del Contrato No. GIV - 335-98 suscrito entre el Departamento de Cundinamarca y GEOESTRUCTURAS LTDA., de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO. DECLÁRASE la nulidad del artículo primero (1°) de la Resolución No. 107 de 6 de julio de 2000, por medio del cual adoptó de manera unilateral la liquidación del Contrato GIV-335-98 suscrito entre el Departamento de Cundinamarca y GEOESTRUCTURAS LTDA. por los motivos esgrimidos en la parte considerativa de este proveído. En consecuencia:

TERCERO. ADÓPTASE la liquidación judicial del Contrato GIV-335-98 en los términos consagrados en la parte motiva de esta sentencia (numeral 3.3.1), la cual arroja un saldo actualizado de ONCE MILLONES SETENTA Y TRES MIL CUARENTA Y NUEVE PESOS M/CTE ($11´073.049) favorable al Departamento de Cundinamarca.

CUARTO. NIÉGANSE las demás súplicas de la demanda.

QUINTO. Sin costas.

SEXTO. Dese cumplimiento a esta sentencia en los términos de los artículos 176 a 178 del C.C.A.

Marco jurídico

Código Contencioso Administrativo. Artículo 83.

Ley 80 de 1993, Artículos 25, numeral 7, 30, 50, 53. 

Código de Comercio. Artículos 1074, 1077y 1081. Artículos 1074, 1077y 1081.

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