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Una entidad pública no debe pagarle al contratista todas las labores que afirma haber ejecutado por fuera del término vencimiento del contrato, debido a que la entidad no le entregó a tiempo toda la información, documentación ni el avalúo comercial de la Clínica que requería para ejecutar el objeto contractual. 

Tipo de Documento

Sentencia

Documento

CE SIII E 27143 DE 2014

Identificadores

Contratación estatal
Etapa postcontractual
Obras adicionales o mayor cantidad de obra
Contratación estatal
Etapa postcontractual
Obras adicionales o mayor cantidad de obra

Entidad

Consejo de Estado

Sentencia

CE SIII E 27143 DE 2014

Caso

BINCOLSA LTDA. VS. DISTRITO CAPITAL DE BOGOTA – SECRETARIA DE HACIENDA

Hechos relevantes

El 10 de abril de 1996, el Distrito Capital de Bogotá – Secretaría de Hacienda – y la sociedad Corredora Bursátil de Colombia S.A., celebraron un contrato cuyo objeto consistió en la “elaboración de un estudio financiero para valorar la Clínica Fray Bartolomé de las Casas y consecuentemente diseñar una estrategia coherente de negociación y venta de la misma…”. Se acordó un plazo de ejecución del contrato de cuarenta (40) días calendario contados a partir de la aprobación de la garantía única y de la suscripción del acta de iniciación de la obra.

 

Indicó el demandante que el 26 de abril de 1996 se aprobó la garantía única de cumplimiento del contrato y que el 24 de septiembre de ese mismo año las partes suscribieron el acta de iniciación de la obra y el 2  de noviembre de 1996 culminó el término del contrato. 

 

El actor argumenta que a la sociedad contratista no le fue suministrada por la entidad contratante toda la información y la documentación que requería para poder desarrollar el objeto contractual, puesto que no le fue entregado de manera oportuna el concepto jurídico que le permitiera  “establecer con claridad las bases jurídicas del proceso”, así como tampoco el avalúo comercial de la Clínica Fray Bartolomé de las Casas y de los equipos que en ella reposaban, documentos éstos que fueron entregados a la sociedad contratista el 14 de mayo de 1997 y el 30 de abril de 1997, respectivamente, esto es, luego de vencido el plazo contractual. 

 

De esta manera, el contrato se vio ampliado de hecho entre las partes, por lo que la sociedad contratista, aún después de vencido el plazo del contrato, continuó desarrollando labores propias del objeto contractual con la anuencia, colaboración y supervisión de la Secretaría de Hacienda del Distrito y de la Tesorería Distrital, al punto que procedió a ampliar la póliza de cumplimiento del contrato con la Aseguradora Solidaria de Colombia hasta el 31 de julio de 1997.

Problema Jurídico

¿Debe una entidad pública pagarle al contratista todas las labores que afirma haber ejecutado por fuera del término vencimiento del contrato, debido a que la entidad no le entregó a tiempo toda la información,  documentación ni el el avalúo comercial de la Clínica que requería para ejecutar el objeto contractual?

Regla ampliada

Los contratos adicionales están sujetos a las mismas normas del contrato principal. «(…) Así pues, toda vez que es la misma Ley la que marca el momento preciso a partir del cual tales contratos se perfeccionan, es decir empiezan a existir para el mundo jurídico, viene a ser claro que mientras dicho perfeccionamiento no se alcance, los proyectados contratos no podrán reputarse como existentes, en tanto que dicha formalidad especial a que está sujeta la formación de este tipo de contratos, constituye claramente una solemnidad legal ad sub substantiam actus, cuya ausencia comportaría su inexistencia. Lo mismo se predica respecto de los contratos adicionales, dado que en relación con su existencia están sujetos a las mismas normas que gobiernan el contrato principal. (…)»  

En la normatividad de contratación no se autorizan las prórrogas automáticas. «(…) Al respecto, ha de decirse que en tanto las partes sujetaron la terminación del contrato al vencimiento de su plazo de duración, los hechos que se desarrollaron con posterioridad a su culminación no pueden entenderse sujetos a él y, por tanto, las pretensiones que de tales eventos se desprenden no encuentran sustento en el contrato que la parte demandante supone como su fuente, así como tampoco pueden entenderse surgidas de una “prórroga automática” de aquél, toda vez que en la normatividad especial que regula la contratación de la Administración Pública no existe norma alguna que así lo autorice. (…)»  

Procedencia de la actio in rem verso. «(…) Esos casos en donde, de manera excepcional y por razones de interés público o general, resultaría procedente la actio  in rem verso a juicio de la Sala, serían entre otros los siguientes:

 

a) Cuando se acredite de manera fehaciente y evidente en el proceso, que fue exclusivamente la entidad pública, sin participación y sin culpa del particular afectado, la que en virtud de su supremacía, de su autoridad o de su imperium constriñó o impuso al respectivo particular la ejecución de prestaciones o el suministro de bienes o servicios en su beneficio, por fuera del marco de un contrato estatal o con prescindencia del mismo.

 

b) En los que es urgente y necesario adquirir bienes, solicitar servicios, suministros, ordenar obras con el fin de prestar un servicio para evitar una amenaza o una lesión inminente e irreversible al derecho a la salud, derecho este que es fundamental por conexidad con los derechos a la vida y a la integridad personal,  urgencia y necesidad que deben aparecer de manera objetiva y manifiesta como consecuencia de la imposibilidad absoluta de planificar y adelantar un proceso de selección de contratistas, así como de la celebración de los correspondientes contratos, circunstancias que deben estar plenamente acreditadas en el proceso contencioso administrativo, sin que el juzgador pierda de vista el derrotero general que se ha señalado en el numeral 12.1 de la presente providencia, es decir, verificando en todo caso que la decisión de la administración frente a estas circunstancias haya sido realmente urgente, útil, necesaria y la más razonablemente ajustada a las circunstancias que la llevaron a tomar tal determinación.

 

c) En los que debiéndose legalmente declarar una situación de urgencia manifiesta, la administración omite tal declaratoria y procede a solicitar la ejecución de obras, prestación de servicios y suministro de bienes, sin contrato escrito alguno, en los casos en que esta exigencia imperativa del legislador no esté excepcionada conforme a lo dispuesto en el artículo 41 inciso 4º de la Ley 80 de 1993.

 

12.3. El reconocimiento judicial del enriquecimiento sin causa y de la actio  in rem verso, en estos casos excepcionales deberá ir acompañada de la regla según la cual, el enriquecimiento sin causa es esencialmente compensatorio y por consiguiente el demandante, de prosperarle sus pretensiones, sólo tendrá derecho al monto del enriquecimiento. Ahora, de advertirse la comisión de algún ilícito, falta disciplinaria o fiscal, el juzgador, en la misma providencia que resuelva el asunto, deberá cumplir con la obligación de compulsar copias para las respectivas investigaciones penales, disciplinarias y/o fiscales”(…)»

Razones de la decisión

«(…) Así  las cosas, encuentra la Sala que si bien no se acordó en el contrato de consultoría No. 033/96 ni se indicó en la propuesta la necesidad de contar con el avalúo para poder ejecutar el objeto contractual, por lo menos en el acta de iniciación de obra, documento suscrito por las partes que celebraron el contrato de consultoría y por el Tesorero Distrital, la sociedad contratista debió haber puesto de presente la urgencia y necesidad de contar con el avalúo de los bienes muebles e inmuebles de la Clínica Fray Bartolomé de las Casas, diferente a aquel que había recibido por parte de la Caja de Previsión Social de Bogotá al momento de suscribir el acta de iniciación del contrato.

 

En ese sentido, es claro, entonces, que la sociedad contratista a pesar de considerar que el avalúo por cuya demora en la entrega – ahora - se demanda, era indispensable para el desarrollo del contrato – sin que eso quiera decir que en el presente asunto dicha circunstancia se encuentre probada -, suscribió el acta de iniciación de obra sin ponerle de presente a la entidad que sin ese avalúo no podía ejecutar el contrato, teniendo el deber de hacerlo, puesto que si el mencionado avalúo constituía un elemento esencial para la ejecución del contrato y no contaba con él, la sociedad contratista no debió suscribir el acta de inicio o, por lo menos, debió dejar constancia expresa en la mencionada acta de que no contaba con ese insumo y que sin él no podía desarrollar el objeto contractual, a diferencia de lo que en efecto ocurrió, en tanto que en el acta de iniciación se dejó constancia de que la Corredora Bursátil de Colombia S.A., manifestaba  que la “información recibida y acabada de relacionar e[ra] base suficiente para iniciar el proceso mismo de valoración de la Clínica Fray Bartolomé de las Casas…”.

 

No debe olvidarse que a las voces del inciso 2º del artículo 3º de la Ley 80 de 1993 los particulares “tendrán en cuenta al celebrar y ejecutar contratos con las entidades estatales que… colaboran con ellas en el logro de sus fines y cumplen una función social que, como tal, implica obligaciones” y, por consiguiente, de este precepto se desprende que el deber de planeación también abarca a estos colaboradores de la administración, puesto que no sólo tienen el deber de ponerle de presente a la entidad las deficiencias de planificación que adviertan para que sean subsanadas, sino que, además, deben abstenerse de celebrar contratos en los que desde entonces ya se evidencie que, por fallas en su planeación, el objeto contractual no podrá ejecutarse. 

 

Así las cosas, no habrá lugar a declarar la nulidad de las resoluciones por medio de las cuales de liquidó unilateralmente el contrato No. 033/96 por fuerza de la circunstancia anotada y tampoco a reconocer en favor de la sociedad contratista la pretensión económica que de ello se deriva, consistente en el pago de la Fase III del contrato de consultoría No. 033/96, habida cuenta de que, tal como se dijo anteriormente, no está probado en el proceso que la no entrega del avalúo elaborado por la lonja de propiedad raíz de Bogotá hubiere sido la causa que condujo a que la entidad contratante no hubiese cumplido a cabalidad con el objeto contractual – FASE III - dentro del plazo de duración del contrato. (...)» 

Regla

Una entidad pública no debe pagarle al contratista todas las labores que afirma haber ejecutado por fuera del término vencimiento del contrato, debido a que la entidad no le entregó a tiempo toda la información, documentación ni el avalúo comercial de la Clínica que requería para ejecutar el objeto contractual, porque:

  1. Si el mencionado avalúo constituía un elemento esencial para la ejecución del contrato y no contaba con él, la sociedad contratista no debió suscribir el acta de inicio o, por lo menos, debió dejar constancia expresa en la mencionada acta de que no contaba con ese insumo y que sin él no podía desarrollar el objeto contractual. 
  2. El deber de planeación también abarca a los contratistas, puesto que no sólo tienen el deber de ponerle de presente a la entidad las deficiencias de planificación que adviertan para que sean subsanadas, sino que, además, deben abstenerse de celebrar contratos en los que desde entonces ya se evidencie que, por fallas en su planeación, el objeto contractual no podrá ejecutarse. 
  3. No se puede reconocer la pretensión económica al contratista, debido a que, no se probó en el proceso que la no entrega del avalúo hubiere sido la causa que condujo a que la entidad contratante no hubiese cumplido a cabalidad con el objeto contractual dentro del plazo del contrato. 

Decisión

PRIMERO.- CONFIRMAR la sentencia proferida el 12 de noviembre de 2003, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B.     SEGUNDO.- Sin condena en costas.   TERCERO.- En firme esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.   ** El Tribunal Administrativo  de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B, mediante sentencia proferida el 12 de noviembre de 2003, resolvió negar las pretensiones de la demanda.

La metodología utilizada para la elaboración de esta ficha es de Fundación Derecho Justo quien la licenció a Colombia Compra Eficiente.

Una entidad estatal puede liquidar un contrato de consultoría, el 6 de noviembre de 1998, teniendo en cuenta que la terminación del contrato ocurrió el 2 de noviembre de 1996.

Tipo de Documento

Sentencia

Documento

CE SIII E 27143 DE 2014

Identificadores

Régimen especial
Entidades estatales
Pago
Objeto contractual
Liquidación
Etapa postcontractual
Régimen especial
Entidades estatales
Pago
Objeto contractual
Liquidación
Etapa postcontractual

Entidad

Consejo de Estado

Sentencia

CE SIII E 27143 DE 2014

Caso

BINCOLSA LTDA. VS. DISTRITO CAPITAL DE BOGOTA – SECRETARIA DE HACIENDA

Hechos relevantes

El 10 de abril de 1996, el Distrito Capital de Bogotá – Secretaría de Hacienda – y la sociedad Corredora Bursátil de Colombia S.A., celebraron un contrato cuyo objeto consistió en la “elaboración de un estudio financiero para valorar la Clínica Fray Bartolomé de las Casas y consecuentemente diseñar una estrategia coherente de negociación y venta de la misma…”. Se acordó un plazo de ejecución del contrato de cuarenta (40) días calendario contados a partir de la aprobación de la garantía única y de la suscripción del acta de iniciación de la obra.

 

Indicó el demandante que el 26 de abril de 1996 se aprobó la garantía única de cumplimiento del contrato y que el 24 de septiembre de ese mismo año las partes suscribieron el acta de iniciación de la obra y el 2  de noviembre de 1996 culminó el término del contrato. 

 

El actor argumenta que a la sociedad contratista no le fue suministrada por la entidad contratante toda la información y la documentación que requería para poder desarrollar el objeto contractual, puesto que no le fue entregado de manera oportuna el concepto jurídico que le permitiera  “establecer con claridad las bases jurídicas del proceso”, así como tampoco el avalúo comercial de la Clínica Fray Bartolomé de las Casas y de los equipos que en ella reposaban, documentos éstos que fueron entregados a la sociedad contratista el 14 de mayo de 1997 y el 30 de abril de 1997, respectivamente, esto es, luego de vencido el plazo contractual. 

 

De esta manera, el contrato se vio ampliado de hecho entre las partes, por lo que la sociedad contratista, aún después de vencido el plazo del contrato, continuó desarrollando labores propias del objeto contractual con la anuencia, colaboración y supervisión de la Secretaría de Hacienda del Distrito y de la Tesorería Distrital, al punto que procedió a ampliar la póliza de cumplimiento del contrato con la Aseguradora Solidaria de Colombia hasta el 31 de julio de 1997.

 

El día 4 de diciembre de 1997, el Director de la Tesorería Distrital le envió a la sociedad contratista un proyecto de acta de liquidación del contrato para su firma, pero la sociedad contratista consideró que con dicho documento se pretendía desconocer el trabajo desarrollado por él.

 

El 6 de noviembre de 1998, la Secretaría de Hacienda Distrital liquidó unilateralmente el contrato, en la que, afirma el actor, se desconoció la labor desarrollada por la sociedad contratista fuera del contrato de consultoría, vulnerándose de esa forma lo previsto en el artículo 60 de la Ley 80 de 1993. También señaló que la Administración no tenía competencia temporal para liquidar el mencionado contrato, en tanto que para ese entonces ya había transcurrido aproximadamente un año desde la fecha a partir de la cual se dejaron de ejecutar las labores adicionales al contrato.

Problema Jurídico

¿Puede una entidad estatal liquidar un contrato de consultoría, el 6 de noviembre de 1998, teniendo en cuenta que la terminación del contrato ocurrió el 2 de noviembre de 1996?

Regla ampliada

Plazo para liquidar el contrato. «(...) Finalmente, la Ley 1150 de 2007 en su artículo 11 superó la controversia que hasta el momento se venía presentando, toda vez que previó la posibilidad de liquidar el contrato, aun cuando se hubiesen cumplido los plazos previstos anteriormente, siempre que la misma se realizara dentro del término de caducidad de la acción de controversias contractuales:

 

“Artículo 11. La liquidación de los contratos se hará de mutuo acuerdo dentro del término fijado en los pliegos de condiciones o sus equivalentes, o dentro del que acuerden las partes para el efecto. De no existir tal término, la liquidación se realizará dentro de los cuatro (4) meses siguientes a la expiración del término previsto para la ejecución del contrato o a la expedición del acto administrativo que ordene la terminación, o a la fecha del acuerdo que la disponga.

 

En aquellos casos en que el contratista no se presente a la liquidación previa notificación o convocatoria que le haga la entidad, o las partes no lleguen a un acuerdo sobre su contenido, la entidad tendrá la facultad de liquidar en forma unilateral dentro de los dos (2) meses siguientes, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 136 del C. C. A.

 

Si vencido el plazo anteriormente establecido no se ha realizado la liquidación, la misma podrá ser realizada en cualquier tiempo dentro de los dos años siguientes al vencimiento del término a que se refieren los incisos anteriores, de mutuo acuerdo o unilateralmente, sin perjuicio de lo previsto en el artículo 136 del C. C. A…”. (Resalta la Sala).(...)»

Razones de la decisión

«(…) Antes de que entrara a regir la Ley 446 de 1998,  el término de los dos (2) meses con los que contaba la Administración para liquidar unilateralmente un contrato estatal, era un plazo establecido por vía de interpretación jurisprudencial y no prescripción legal, época en la cual la posición más acogida en la Sección Tercera del Consejo de Estado consistía en considerar posible la liquidación aun cuando se hubiesen cumplido los plazos admitidos  por vía jurisprudencial, siempre y cuando dicho procedimiento se efectuara antes del vencimiento del plazo previsto por la ley para el ejercicio de la acción de controversias contractuales, de ahí que el plazo de los dos (2) meses referido anteriormente, al no encontrarse regulado por la Ley – antes de la entrada en vigencia de la Ley 446 de 1993 -, no podía tenerse como perentorio.

 

Así las cosas, razonable resulta concluir que el plazo para liquidar unilateralmente un contrato celebrado con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 446 de 1998, no podía tener el carácter de perentorio y, en consecuencia, si transcurría el término de los dos (2) meses sin que la Administración liquidara el contrato, no podía entenderse que perdía competencia para hacerlo, salvo que venciera el término para ejercer la acción de controversias contractuales o recurriera el contratista a la vía jurisdiccional.

 

Ahora bien, de cara al caso concreto, encuentra la Sala acreditado que el contrato de consultoría No. 033/96 por cuya causa se demanda, se celebró el día 10 de abril de 1996, es decir con anterioridad a la expedición de la Ley 446 de 1998, razón por la cual y de conformidad con lo antes expuesto, el plazo previsto para liquidar unilateralmente no ha de considerarse como  perentorio.

 

Significa lo anteriormente dicho que, en este caso, la entidad demandada tenía competencia para liquidar el mencionado contrato en cualquier momento, siempre que no hubiese vencido el plazo previsto en la ley para el ejercicio de la acción de controversias contractuales o no hubiese recurrido el contratista a la vía jurisdiccional.

 

En ese contexto debe concluirse que no le asiste razón al apelante al afirmar que la Administración tenía como plazo máximo para liquidar el término de cuatro (4) meses contados a partir de la fecha de terminación del contrato, puesto que, tal como se vio, la entidad contratante - en ese entonces - sólo perdía la competencia temporal al cabo del vencimiento del plazo de los dos (2) años que tenían las partes para ejercer la acción contractual.

 

Vale la pena precisar que en el evento hipotético de que no se hubiese efectuado la liquidación del contrato No. 033/96, la acción habría caducado el 2 de mayo de 1999[2], resulta que lo hizo dentro del plazo previsto por la ley para el ejercicio de la acción de controversias contractuales, es decir, que la entidad liquidó el contrato No. 033/96 oportunamente, teniendo aun competencia para ello.

 

En ese sentido, contrario a lo dicho por la parte actora, la Administración al 6 de noviembre de 1998, fecha en la cual profirió la Resolución No. 1172, sí contaba con competencia para liquidar unilateralmente el contrato de consultoría No. 033/96, razón por la cual, no prospera la causal de nulidad a la que se hizo referencia en la demanda.(...)»   


[1] Conteo de la caducidad en el evento de que no se hubiere liquidado unilateralmente el contrato No. 033/96:

En el presente asunto se trata de un contrato de tracto sucesivo, razón por la cual se encontraba sujeto al trámite de liquidación.

Ahora bien, revisado el contrato, observa la Sala que las partes no establecieron plazo alguno para realizar la liquidación, de manera que frente a esta situación aplican perfectamente los términos para liquidar un contrato previstos anteriormente, esto es 4 meses – a partir de la terminación del contrato - para intentar la liquidación bilateral y, si lo anterior no ocurre, 2 meses para que efectuar la liquidación unilateral - para un total de 6 meses - .

En el presente asunto se encuentra acreditado que el plazo del contrato No. 033/96 había finalizado el 2 de noviembre de 1996.

En ese orden de ideas, dado que el 2  de noviembre de 1996 culminó el término del contrato, el lapso con el cual contaban para liquidar el contrato No. 033/96 era de seis (6) meses a partir de esa fecha y sólo al vencimiento de esos seis (6) meses, lo que ocurrió el 2 de mayo de 1997, empezaría el conteo de los dos años para instaurar la acción contractual.

Así las cosas, el término para ejercer la acción contractual habría fenecido el 2 de mayo de 1999 y comoquiera que la entidad liquidó el contrato el 6 de noviembre de 1998, para ese entonces no había vencido el término para ejercer la mencionada acción y, en consecuencia, la entidad sí tenía competencia para liquidar unilateralmente el referido contrato.

[2] Decisión que se confirmó a través de la Resolución No. 0170 del 17 de febrero de 1999.

Regla

Una entidad estatal puede liquidar un contrato de consultoría, el 6 de noviembre de 1998, teniendo en cuenta que la terminación del contrato ocurrió el 2 de noviembre de 1996, cuando:  
  1. Antes de que entrara a regir la Ley 446 de 1998, el término de los dos (2) meses con los que contaba la Administración para liquidar unilateralmente un contrato estatal, era un plazo establecido por vía de interpretación jurisprudencial y no prescripción legal, época en la cual, el Consejo de Estado consideró posible la liquidación aun cuando se hubiesen cumplido los plazos admitidos por vía jurisprudencial; el plazo para liquidar el contrato unilateralmente no tenía el carácter de perentorio, así, cuando transcurrían dos meses sin que la administración liquidara el contrato, no podía entenderse que perdía competencia para hacerlo, salvo que venciera el término para ejercer la acción de controversias contractuales o el contratista recurriera a la vía jurisdiccional.
  2. El presente contrato de consultoría, se celebró el 10 de abril de 1996, es decir, antes de que entrara a regir la Ley 446 de 1998, por lo tanto, la entidad demandada tenía competencia para liquidar el contrato en cualquier momento siempre que no hubiese vencido el plazo previsto en la Ley para el ejercicio de la acción de controversias contractuales o no hubiese recurrido el contratista a la vía jurisdiccional.

Decisión

PRIMERO.- CONFIRMAR la sentencia proferida el 12 de noviembre de 2003, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B.     SEGUNDO.- Sin condena en costas.   TERCERO.- En firme esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.   ** El Tribunal Administrativo  de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B, mediante sentencia proferida el 12 de noviembre de 2003, resolvió negar las pretensiones de la demanda.

Marco jurídico

Ley 1150 de 2007. Artículo 11. Ley 446 de 1998.

La metodología utilizada para la elaboración de esta ficha es de Fundación Derecho Justo quien la licenció a Colombia Compra Eficiente.
Documento: CE SIII E 27143 DE 2014
Síntesis
1. ATRIBUCIONES DE LA ADMINISTRACIÓN EN CASO DE INCUMPLIMIENTO
RÉGIMEN ESPECIAL
1. ATRIBUCIONES DE LA ADMINISTRACIÓN EN CASO DE INCUMPLIMIENTO
Fichas
Identificadores
  • Contratación estatal
  • Etapa postcontractual
  • Obras adicionales o mayor cantidad de obra
  • Contratación estatal
  • Etapa postcontractual
  • Obras adicionales o mayor cantidad de obra
  • Identificadores
  • Régimen especial
  • Entidades estatales
  • Pago
  • Objeto contractual
  • Liquidación
  • Etapa postcontractual
  • Régimen especial
  • Entidades estatales
  • Pago
  • Objeto contractual
  • Liquidación
  • Etapa postcontractual
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