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El equilibrio económico no implica que una entidad pública coloque a un contratista en un punto de no pérdida; su propósito es velar por una ganancia para ambas partes

Tipo de Documento

Sentencia

Documento

CE SIII E 10151 DE 1996

Identificadores

Régimen especial
Equilibrio económico
Entidades estatales
Contratación estatal
Etapa contractual
Régimen especial
Equilibrio económico
Entidades estatales
Contratación estatal
Etapa contractual

Entidad

Consejo de Estado

Sentencia

CE SIII E 10151 DE 1996

Caso

SOCIETE AUXILIAIRE D ENTREPRISES SAE VS. EMPRESA COLOMBIANA DE PETRÓLEOS

Hechos relevantes

El 11 de junio de 1986, a la demandante se le adjudica el contrato para la construcción del Oleoducto El Porvenir - Velásquez el, cuyas obligaciones esenciales y básicas consistieron en principio, en la construcción del Oleoducto Central de los Llanos, con tubería de 14 pulgadas, aproximadamente en 170 kilómetros y de 12 en 90 kilómetros. El plazo inicial fue fijado en 18 meses contados a partir de la fecha del acta de iniciación de obra.

 

Las obligaciones de la Empresa contratante consistían en la entrega de tubería y cruces encamisados, marcos H., postes de señalamiento, válvulas de bloqueo, de retención, venteo, brindas, empaques y espárragos. Igualmente era del cargo de la contratante obtener oportunamente el derecho de servidumbre junto con los permisos para la intersección de vías públicas y ferroviarias.

 

Siete meses después, es modificado el contrato por Ecopetrol,  que decide ampliar la dimensión de la tubería a 20 pulgadas en un tramo de 182 kilómetros, 14 en 41 kilómetros y 12 en los 55 restantes. Esta modificación respondía a las necesidades técnicas de la obra dado el volumen de crudo a bombear. No obstante, la modificación que se introduce en las dimensiones del objeto del contrato lleva a que la empresa contratista tenga que realizar la importación temporal de maquinaria adecuada para el efecto.

 

El término de 18 meses contados a partir del inicio de la obra, no pudo cumplirse a pesar de las prórrogas, en tanto surgieron demoras gubernamentales originadas en el trámite de la importación de la nueva maquinaria, que llevaron a que la realización de una buena parte de la obra tuviera que llevarse a cabo en época invernal, lo cual se traduce en una variación de la estrategia de construcción y además, la ocurrencia de paros cívicos de las comunidades que sucedieron luego de 10 meses de trabajos.

 

Los trastornos anotados se expresan en perjuicios económicos que afectaron gravemente el equilibrio del contrato en desmedro de los intereses de la contratista, por lo que reclaman a la entidad demandada el pago de los perjuicios ocasionados.

 

Ecopetrol a su turno, mostró cierta disposición de arreglo admitiendo algunas conversaciones que se adelantaron entre los meses de junio a diciembre de 1988 y que giraron en torno a unos sobrecostos, según la actora, causados por la mayor permanencia en la obra, sin su culpa, originados en obras imprevistas, como ayudas a las comunidades, medidas de recuperación y aceleración en la construcción del oleoducto, etc.

 

Sin embargo, la liquidación final ocurrió seis meses después de culminada la obra,  lo que  a juicio de la demandante, nuevamente repercute en debido a la pérdida del costo de oportunidad del saldo final y además, el hecho de que Ecopetrol no resolviera nada sobre la reclamación presentada.

Problema Jurídico

¿Debe una entidad pública restablecer el equilibrio económico del contrato cuando se generaron problemas en la realización de la obra y sobrecostos financieros para el contratista, debido a  la presencia de una severa temporada de lluvias en la zona por donde transcurrió la línea del oleoducto?

Regla ampliada

Etapas legislativas de la figura del equilibrio económico del contrato. «(...)De otra parte, legislativamente el manejo de la figura comentada ha transcurrido hasta hoy por tres etapas diferentes: la primera, regulada por las leyes 4ª de 1964 y 36 de 1966, y por los decretos 1670 de 1967 y 150 de 1976, en la cual se había previsto el sistema de reajuste de precios tendiente a conservar el valor de los diversos ítems propuestos, aplicando un sistema de reajuste a los mismos, de acuerdo con la variación real o mediante la aplicación de fórmulas matemáticas. La segunda, reguladora del sub lite, entró en vigencia con el Decreto 222 de 1983 y especialmente con los artículos 19 y 20 de tal ordenamiento, que consagraron  en favor de la administración los poderes exorbitantes de terminación y modificación unilateral de los contratos, pero condicionando el ejercicio de tales facultades a la debida protección de los intereses del contratista, otorgándole, según el caso, el derecho a ser indemnizado o a conservar las condiciones económicas inicialmente pactadas. Para el caso de la modificación unilateral del contrato, en el artículo 20 del estatuto contractual comentado se fijaron las siguientes reglas: “... c) Deben respetarse las ventajas económicas que se hayan otorgado al contratista. d) Debe guardarse el equilibrio financiero del contrato para ambas partes. e) Deben reconocerse al contratista los nuevos costos provenientes de la modificación...”.

 

Pero, de otra parte, en punto del mantenimiento del equilibrio financiero, la previsión del legislador fue más allá, dado que no limitó las causas del mismo a la actuación de la administración, sino que igualmente contempló la necesidad de restaurarlo cuando se hubiera alterado por causas ajenas a las partes. De ahí que autorizara la revisión periódica de precios en contratos como los de obra pública, consultoría y suministro, por variaciones en los factores determinantes de los costos.

 

Las normas referidas sirvieron y han servido de apoyo a la jurisprudencia de la Corporación para reconocer el derecho del contratista a conservar la ecuación financiera del contrato cuando el mismo se hubiera roto por causas imputables a la administración y, en fin, por causas ajenas a las partes contratantes. En tal sentido cabe anotar cómo han sido múltiples los pronunciamientos de la Sala encaminados a restaurar o mantener el equilibrio financiero del contrato. Se recuerdan, entre otras, las sentencias de 18 de abril de 1989, actor: Sociedad Representaciones Prodeinco Ltda., Expediente No. 5426; de 26 de marzo de 1992, expediente No. 6353, actor: Ceat General de Colombia S.A.; de 12 de marzo de 1992, actor: Juan Jaime Saldarriaga Ruiz, expediente No. 6759; de 19 de septiembre de 1994, proceso No. 8182, actor: Sociedad Servies; de 16 de marzo de 1995, proceso No. 9863, actor: Covipe S.A.

 

El anterior criterio legislativo y jurisprudencial se mantuvo y reforzó con la expedición de la Ley 80 de 1993, constitutivo de la tercera etapa de esta evolución normativa, al disponer con carácter imperativo, como una prestación a cargo de la administración, la obligación de mantener el equilibrio financiero del contrato. Para ello se le otorgaron a las entidades todas las facultades necesarias para que a través de acuerdos, pactos, o en forma unilateral, adopten las medidas indispensables para mantener ese equilibrio, es decir, para que el contratista obtenga el beneficio económico inicialmente pactado y, consecuencialmente, pueda conseguir las ganancias razonables derivadas del cumplimiento del contrato en las condiciones originalmente convenidas. (Artículos 27, 28 y 50 de la Ley 80 de 1993). (...)»

Razones de la decisión

«(…) Quiere la Sala precisar el entendimiento que debe dársele al principio del equilibrio financiero del contrato, en el sentido de que cuando se presente una situación imprevista, el contratante adquiere pleno derecho a que se le restablezca la ecuación económica del contrato a un punto de no pérdida. No se trata de que la administración colabore o ayude parcialmente al contratista para que éste pueda soportar el pasivo que la ejecución del contrato le generó, como ha sido el acostumbrado criterio de interpretación cuando el desequilibrio financiero obedece a causas imprevistas para las partes contratantes. De ninguna manera. Considera la Sala, apartándose del criterio ya tradicional en algún sector de la doctrina extranjera, e identificándose con el criterio del legislador colombiano, que el equilibrio económico del contrato comporta para el contratista una compensación integral, completa, plena y razonable, de todos aquellos mayores costos en los que debió de incurrir para lograr la ejecución del contrato.

 

En el anterior orden de ideas, se considera que frente a una situación de desequilibrio financiero del contrato, le corresponde a la administración asumir en su totalidad el compromiso de colocar a su colaborador contratista en un punto de no pérdida, y aún más, en una situación económica tal, que sus expectativas de lucro vigentes a la celebración del contrato no se vean menguadas por causas ajenas a su propia voluntad. Por tanto, cuando los factores que generan ese desequilibrio económico del contrato son extraños, ajenos al propio contratista, la única forma de mantener la ecuación financiera consiste en que la administración asuma los costos necesarios para que su contratante no sólo obtenga el monto de las inversiones realizadas dentro del curso ordinario y aún extraordinario de la ejecución del contrato, sino que además deberá reconocerle y pagarle sus utilidades, lucros, o ganancias, desde luego razonables y ceñidos a las condiciones iniciales de contratación.

 

(…)

 

En las condiciones anteriormente relacionadas, puede la Sala concluir que efectivamente en el caso examinado se presentaron hechos y circunstancias ajenos a la empresa contratista, absolutamente extraños a ella, los cuales originaron una serie de obstáculos, modificaciones y medidas de distintos órdenes, que necesariamente se proyectaron negativamente en la ejecución de la obra, que la dificultaron, la complicaron, le impusieron a la contratista cargas y obligaciones en momento alguno contempladas o programadas al celebrar el contrato, pero que de todas formas fueron de incidencia trascendental en la mayor permanencia de la firma contratista en la ejecución del oleoducto referido y, desde luego, en el mayor valor económico que dicha prolongación significó para la economía de la empresa demandante, todo lo cual se traduce en pérdidas por causa de las inversiones contractualmente no presupuestadas y consecuencialmente en pérdidas por ausencia de beneficios pecuniarios, valga decir, por el fracaso de la pretensión financiera del contratista de percibir la ganancia calculada, configurándose así, en tales circunstancias, la pérdida del equilibrio financiero del contrato, situación que implica, en principio, para la entidad contratante, una obligación legal, contractual y jurídica de tomar las medidas necesarias para recuperarlo. (…)»

Regla

Una entidad pública debe restablecer el equilibrio económico del contrato cuando se generaron problemas en la realización de la obra y sobrecostos financieros para el contratista, debido a  la presencia de una severa temporada de lluvias en la zona por donde transcurrió la línea del oleoducto, porque:

 

  1. Cuando se presenta una situación imprevista, el contratante adquiere pleno derecho a que se le restablezca la ecuación económica del contrato a un punto de no pérdida. El equilibrio económico del contrato comporta para el contratista una compensación integral, completa, plena y razonable, de todos aquellos mayores costos en los que debió incurrir para lograr la ejecución del contrato. 
  2. Cuando los factores que generan ese desequilibrio económico del contrato son extraños, ajenos al propio contratista, la única forma de mantener la ecuación financiera consiste en que la administración asuma los costos necesarios para que el contratante no sólo obtenga el monto de las inversiones realizadas dentro del curso ordinario y aún extraordinario de la ejecución del contrato, sino que además la entidad debe reconocerle y pagarle sus utilidades, lucros o ganancias, desde luego razonables y ceñidos a las condiciones iniciales de contratación. 
  3. Nace para la entidad contratante una obligación, legal, contractual y jurídica de tomar las medidas necesarias para recuperar el equilibrio financiero del contrato, que fue afectado al haberse presentado hechos ajenos y absolutamente extraños a la empresa contratista, que fueron de incidencia trascendental en la mayor permanencia de ésta en la ejecución de la obra.
Nota del editor. El presente contrato se celebró en vigencia del Decreto 222 de 1983, sin embargo, se analiza debido a su aporte en el tema del desequilibrio económico del contrato y la comparación de las etapas que se han dado en las diferentes legislaciones de contratación. 

Decisión

Primero. CONFIRMASE, pero por las motivaciones de este fallo, los ordinales 1º y 4º de la sentencia recurrida, la de 10 de agosto de 1994, proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá.

 

Segundo. MODIFICANSE los ordinales 2º y 3º de la sentencia impugnada, los cuales quedan así:

 

  • 2º. CONDENASE, en concreto, a la Empresa Colombiana de Petróleos (Ecopetrol), a pagar a la firma Societe Auxiliaire D´Entreprices (S.A.E.), los siguientes valores: a) En pesos colombianos la suma de nueve mil doscientos noventa y cinco millones quinientos cincuenta y nueve mil quinientos diecinueve pesos ($9.295.559.519) moneda corriente; b) En dólares de los Estados Unidos de América la cantidad de siete millones novecientos ochenta y cuatro mil ochocientos noventa y seis dólares (US$7.984.896) m  /  l.

 

  • 3º. DENIEGANSE las demás súplicas de la demanda.

 

Tercero. Para dar cumplimiento a los artículos 176 y 177 del C.C.A. expídanse copias auténticas de las sentencias, con constancia de ejecutoria, con destino a las partes, haciendo las prevenciones del artículo 115 de C. de P.C. Téngase en cuenta lo previsto en el Artículo 37 del Decreto 359 de 1995.

Marco jurídico

Decreto 410 de 1971. Artículo 20. Ley 153 de 1887. Artículo 8.

Conceptualizaciones

Teoría de la imprevisión. «(…) por cuanto que trata de aquellas circunstancias de hecho, que de manera imprevista surgieren en la ejecución del contrato, ajenas a la entidad como parte, al Estado como administración y, por supuesto, provenientes u originados en hechos, comportamientos y situaciones también extraños a la persona del contratista (…)»

La metodología utilizada para la elaboración de esta ficha es de Fundación Derecho Justo quien la licenció a Colombia Compra Eficiente.

Documento: CE SIII E 10151 DE 1996
Síntesis
RÉGIMEN ESPECIAL
 1. GENERALIDADES
1. ATRIBUCIONES DE LA ADMINISTRACIÓN EN CASO DE INCUMPLIMIENTO
Fichas
Identificadores
  • Régimen especial
  • Equilibrio económico
  • Entidades estatales
  • Contratación estatal
  • Etapa contractual
  • Régimen especial
  • Equilibrio económico
  • Entidades estatales
  • Contratación estatal
  • Etapa contractual
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