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Sentencia de unificación: CE SIII E 15024 DE 2012

31-12-1969
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La declaratoria de caducidad de un contrato de obra debe realizarse dentro del plazo de ejecutoria del mismo -- (Unificación jurisprudencial)

Tipo de Documento

Sentencia

Documento

CE SIII E 15024 DE 2012

Identificadores

Entidad

Sentencia

CE SIII E 15024 DE 2012

Caso

NIMROD MIR LTDA. VS. MUNICIPIO DE CHAMEZA-CASANARE

Hechos relevantes

El municipio de Chámeza (Casanare) y la empresa demandante celebraron, el 29 de diciembre de 1993, un contrato de obra cuyo objeto comprendía la construcción de un puente de punto aéreo, al igual que la realización de un terraplén de acceso a la estructura.El valor del contrato fue de $63 960 000, de los cuales el contratista recibió el 70%, $44 772 000, a título de anticipo, el 20 de enero de 1994, mientras que el valor restante habría de percibirse a la firma del acta de recibo del puente, una vez presentada la cuenta de cobro

 

El contratista se comprometió a entregar la obra en un plazo de 60 días, contados a partir de la entrega del anticipo. La entidad estatal, previa solicitud presentada por el contratista, concedió como plazo máximo para la entrega de la obra el 19 de julio de 1994.

 

El 29 de diciembre de 1993, Seguros Caribe expidió la póliza n.° 176519, en la cual aparece la siguiente información: (i) “tomador”: “NIMROD MIR JULIO ALBERTO PINEDA PEÑUELA”; (ii) “asegurado”: “MUNICIPIO DE CHÁMEZA”; (iii) “suma asegurada”: “$6’396.000”; (iv) “objeto del seguro (Descripción del contrato)”: “garantizar el cumplimiento del contrato n.° CA-4111597 de fecha diciembre 29 de 1993 suscrito para construcción, montaje e instalación de un puente de punto aéreo sobre el río Sunce vía Recetor-Chámeza”.

 

El 21 de julio de 1994, el alcalde de Chámeza expidió la resolución n.° 44 “por medio del (sic) cual se declara la caducidad administrativa de un contrato”.

Problema Jurídico

¿Puede una entidad pública proferir un acto administrativo en el que se declara la caducidad de un contrato de obra que prevé entregas parciales, con posterioridad a la extinción del plazo de ejecución del mismo, sin que se configure una falta de competencia temporal?

Regla ampliada

La caducidad del contrato sólo puede declararse durante el plazo de ejecución: « (…) 13 La jurisprudencia de la Sección Tercera del Consejo de Estado que resulta aplicable en la actualidad, señala que la caducidad del contrato sólo puede declararse durante el plazo de ejecución y mientras se encuentre éste vigente, y no durante la etapa de la liquidación”, con base en las siguientes razones:  

a) El Legislador pretendió con la institución de la caducidad -tanto en la Ley 80 de 1993 y antes con el Decreto–ley 222 de 1983 art. 62 letras a) a la f)- la remoción del contratista incumplido, con el fin de evitar que se interrumpa o paralice la prestación de los servicios y funciones a cargo de las entidades contratantes, y asegurar su continuidad, mediante la correcta ejecución del objeto contractual por la misma entidad o por un tercero en reemplazo del contratista incumplido. b) Por el anterior motivo, la oportunidad de la medida está íntimamente relacionada con el plazo de ejecución del contrato y, por tanto, una vez culminado éste, no es viable caducarlo para el propósito previsto en la ley, y con independencia de que no se haya extinguido el contrato en virtud de su liquidación; en efecto, se destaca que: i.) La caducidad es una atribución para afrontar el incumplimiento del contrato, de manera que su ejercicio es jurídicamente viable dentro del término convencional de ejecución de las obligaciones, vencido el cual no es posible satisfacer la concurrencia de sus requisitos legales materiales; por ende, fenecido el plazo de ejecución la finalidad de la potestad se pierde y con ella la facultad para imponerla; y ii.) La etapa y el plazo de liquidación del contrato no están consagrados para ejercer esta potestad exorbitante, pues la ley no señaló que pudiera aplicarse durante ésta, sino dentro de la etapa y plazo fijado en el contrato para su ejecución; y, además, se reitera, no se trata de solucionar un problema exclusivamente económico o sancionatorio. c) Declarar la caducidad del contrato con posterioridad al fenecimiento del plazo de ejecución y en la etapa o plazo que se tiene para liquidarlo, sería reconocerle a este instituto un carácter meramente sancionatorio e indemnizatorio, dejando a un lado que con él se persigue la continuidad en la prestación de los servicios y funciones a cargo de las entidades, en los eventos en que se presente un incumplimiento del contratista que afecte grave y directamente el contrato y amenace con su paralización. f) (sic) En definitiva, la declaratoria de caducidad del contrato por parte de la Administración sólo procede por los motivos y con los requisitos señalados en la ley, durante el plazo pactado para la ejecución y cumplimiento oportuno de las obligaciones del mismo -que incluye tanto el plazo original como los adicionales-, y no cuando éste hubiese expirado, so pena de que el acto quede afectado con un vicio de nulidad, por incompetencia[1]. (…)»   


[1] CE SIII E 17031 DE 2008.

Razones de la decisión

« (…) 13 La jurisprudencia de la Sección Tercera del Consejo de Estado que resulta aplicable en la actualidad, señala que la caducidad del contrato sólo puede declararse durante el plazo de ejecución y mientras se encuentre éste vigente, y no durante la etapa de la liquidación”, con base en las siguientes razones:


a) El Legislador pretendió con la institución de la caducidad -tanto en la Ley 80 de 1993 y antes con el Decreto–ley 222 de 1983 art. 62 letras a) a la f)- la remoción del contratista incumplido, con el fin de evitar que se interrumpa o paralice la prestación de los servicios y funciones a cargo de las entidades contratantes, y asegurar su continuidad, mediante la correcta ejecución del objeto contractual por la misma entidad o por un tercero en reemplazo del contratista incumplido. b) Por el anterior motivo, la oportunidad de la medida está íntimamente relacionada con el plazo de ejecución del contrato y, por tanto, una vez culminado éste, no es viable caducarlo para el propósito previsto en la ley, y con independencia de que no se haya extinguido el contrato en virtud de su liquidación; en efecto, se destaca que: i.) La caducidad es una atribución para afrontar el incumplimiento del contrato, de manera que su ejercicio es jurídicamente viable dentro del término convencional de ejecución de las obligaciones, vencido el cual no es posible satisfacer la concurrencia de sus requisitos legales materiales; por ende, fenecido el plazo de ejecución la finalidad de la potestad se pierde y con ella la facultad para imponerla; y ii.) La etapa y el plazo de liquidación del contrato no están consagrados para ejercer esta potestad exorbitante, pues la ley no señaló que pudiera aplicarse durante ésta, sino dentro de la etapa y plazo fijado en el contrato para su ejecución; y, además, se reitera, no se trata de solucionar un problema exclusivamente económico o sancionatorio. c) Declarar la caducidad del contrato con posterioridad al fenecimiento del plazo de ejecución y en la etapa o plazo que se tiene para liquidarlo, sería reconocerle a este instituto un carácter meramente sancionatorio e indemnizatorio, dejando a un lado que con él se persigue la continuidad en la prestación de los servicios y funciones a cargo de las entidades, en los eventos en que se presente un incumplimiento del contratista que afecte grave y directamente el contrato y amenace con su paralización. f(sic) En definitiva, la declaratoria de caducidad del contrato por parte de la Administración sólo procede por los motivos y con los requisitos señalados en la ley, durante el plazo pactado para la ejecución y cumplimiento oportuno de las obligaciones del mismo -que incluye tanto el plazo original como los adicionales-, y no cuando éste hubiese expirado, so pena de que el acto quede afectado con un vicio de nulidad, por incompetencia[1](…)» 

(…)14 Al respecto, la Sala, a través de este pronunciamiento, reitera la posición jurisprudencial transcrita, en el sentido de que una vez expirado el término de ejecución del contrato no es posible decretar la caducidad y se permite añadir, por considerarlo pertinente, las siguientes reflexiones.

 

14.1 De acuerdo con lo acreditado en el acervo probatorio, la prestación principal que debía cumplir el contratista, la cual constituía el objeto del contrato –entregar el puente “montado e instalado”– estaba sujeta a plazo , en el entendido de que sólo le era exigible al momento de la llegada de la fecha acordada para tal efecto y no antes . En el caso concreto, el plazo acordado por las partes determinó el período dentro del cual el deudor debía ejecutar la prestación principal, con un límite temporal, convencionalmente dispuesto.

 

(…)

 

14.7 En el asunto sub judice, el contrato celebrado entre las partes comprende diferentes obligaciones y derechos, y corresponde a aquellos cuyo cumplimiento íntegro o total requiere del cumplimiento singular de una serie de prestaciones sucesivas o continuas, como las actividades para el montaje e instalación del puente y, en tal sentido, no es susceptible de ser ejecutado en su totalidad en un solo momento. Así, con anterioridad al momento de exigir el cumplimiento final de la prestación principal, es decir, antes del vencimiento del plazo para la entrega final de la obra, han debido verificarse por parte de la entidad estatal las entregas parciales respectivas, puesto que la naturaleza del contrato[2] indica que si tales actividades no se han desarrollado de manera idónea y oportuna, no podrá entregarse la obra completa dentro del plazo acordado.

 

14.8 En ese orden de ideas, la Sala concluye que las entidades estatales no deben esperar a que se venza el plazo de ejecución del contrato para comprobar si hubo un incumplimiento total del mismo y decretar la caducidad; todo lo contrario: las normas que consagran la facultad de declarar la caducidad exigen que el plazo no haya expirado para declararla, puesto que el incumplimiento que esas normas requieren para decretar la caducidad es el de las obligaciones que se deben ir cumpliendo continuamente para llegar al cumplimiento del contrato en su totalidad. Así, en la medida en que se acredite el incumplimiento de obligaciones que son fundamentales para la realización del objeto contratado, la entidad estatal, con un proceder diligente, advertirá que la prestación principal, el objeto del contrato, no será satisfecho dentro del plazo de ejecución y, por tal motivo, decretará la caducidad.

 

14.9 De tal forma, al tenor de las normas que tipifican la caducidad, de acuerdo con los criterios de interpretación gramatical y teleológico –que aquí claramente coinciden–, constituye un requisito legal para declarar la caducidad del contrato que el plazo de ejecución correspondiente no haya expirado, puesto que si ya expiró sin que el contrato se ejecutara, la declaratoria de caducidad no lograría satisfacer uno de los propósitos principales de la norma, cual es permitir, en los términos del artículo 18 de la Ley 80, que “la entidad contratante tome posesión de la obra o continúe inmediatamente la ejecución del objeto contratado, bien sea a través del garante o de otro contratista…” y conjure, de esta forma, la amenaza que se cierne sobre el interés general, representado en la debida ejecución del objeto contratado.

 

Como argumento final, el bien jurídico que se ampara, esto es, la ejecución del objeto contratado, no se puede proteger mediante la declaratoria de caducidad cuando el plazo para la ejecución del contrato –pactado originariamente en el contrato o en la adición u otrosí que para el respecto se suscriba– haya expirado. Si bien es cierto que en ocasiones el contratista ejecuta obras pactadas después de expirado el plazo, incluso con la aquiescencia de la entidad, tal comportamiento no genera jurídicamente extensión alguna del plazo de ejecución, puesto que un contrato que es solemne por prescripción legal. (…)»

 


[1] Consejo de Estado, sección Tercera, sentencia 17031 de 2008.

[2] Consejo de Estado, sección Tercera, acción popular 369 de 2007. 

Regla

Una entidad pública no puede proferir un acto administrativo en el que se declara la caducidad de un contrato de obra que prevé entregas parciales, con posterioridad a la extinción del plazo de ejecutoria del mismo, sin que se configure una falta de competencia temporal, porque:

  1. Una vez expirado el término de ejecución del contrato no es posible decretar la caducidad, puesto que si ya expiró sin que el contrato se ejecutara, la declaratoria de caducidad no lograría satisfacer uno de los propósitos principales de la norma, cual es permitir, en los términos del artículo 18 de la Ley 80, que la entidad contratante conjure la amenaza que se cierne sobre el interés general, representado en la debida ejecución del objeto contratado.
  2. En la medida en que se acredite el incumplimiento de obligaciones que son fundamentales para la realización del objeto contratado, la entidad estatal, con un proceder diligente, advertirá que la prestación principal, el objeto del contrato, no será satisfecho dentro del plazo de ejecución y, por tal motivo, decretará la caducidad.

Nota del Editor: De acuerdo a la investigación realizada por la Sala de Consulta y Servicio Civil y el Ministerio de Justicia, en la sentencia se realiza una unificación jurisprudencial sobre la competencia temporal para ejercer el poder exorbitante de declaración de la caducidad.

Decisión

MODIFICAR la sentencia del 6 de marzo de 1998, proferida por el Tribunal Administrativo de Casanare, la cual quedará así:

PRIMERO: DECLARAR la nulidad de los siguientes actos administrativos proferidos por el alcalde del municipio de Chámeza (Casanare), de conformidad con lo dispuesto en la parte considerativa de la sentencia: resolución n.° 44 del 21 de julio de 1994; resolución n.° 47 del 12 de agosto de 1994; resolución n.° 51 del 16 de agosto de 1994 y resolución n.° 61 del 11 de septiembre de 1995.

 

SEGUNDO: CONDENAR al municipio de Chámeza (Casanare) a pagar a favor de la sociedad demandante, NIMROD MIR LTDA., la suma de ciento treinta y nueve millones setecientos cinco mil trescientos treinta y ocho pesos             ($139 705 338) por concepto de actualización de la suma que la entidad se abstuvo de pagar al contratista por la ejecución de un 20% de las obras y por los intereses moratorios correspondientes, de acuerdo con lo dispuesto en la parte considerativa de la providencia.

 

TERCERO: CONDENAR al municipio de Chámeza (Casanare) a pagar a favor de la sociedad demandante, NIMROD MIR LTDA., la suma de ciento veintiocho millones seiscientos seis mil quinientos sesenta pesos ($128 606 560) por concepto de lucro cesante, de acuerdo con lo dispuesto en la parte considerativa de la providencia.

 

CUARTO: Aplicar lo dispuesto en los artículos 177 y 178 del Código Contencioso Administrativo.

 

QUINTO: Expedir por Secretaría, copias con destino a las partes, con las precisiones del artículo 115 del Código de Procedimiento Civil, las cuales se entregarán a quien ha venido actuando como apoderado judicial.

Citas de precedentes en ratio decidendi

CE SIII E AP369 DE 2007.

Citas de precedentes en obiter dictum

CE SIII E 17031 DE 2008.

Marco jurídico

Ley 80 de 1993. Artículo 18.

La metodología utilizada para la elaboración de esta ficha es de Fundación Derecho Justo quien la licenció a Colombia Compra Eficiente.
Documento: CE SIII E 15024 DE 2012
Síntesis
1. ATRIBUCIONES DE LA ADMINISTRACIÓN EN CASO DE INCUMPLIMIENTO
 1. GENERALIDADES
1. GENERALIDADES
Fichas
Identificadores
  • Objeto contractual
  • Etapa contractual
  • Caducidad del contrato
  • Contratación estatal
  • Etapa postcontractual
  • Competencia
  • Ejecución del contrato
  • Caducidad del contrato
  • Ejecución del contrato
  • Sentencia de unificación
  • Etapa contractual
  • Objeto contractual
  • Etapa postcontractual
  • Contratación estatal
  • Competencia
  • Normativa
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