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Las entidades públicas no pueden rechazar las propuestas que dentro de un proceso de licitación, no acrediten requisitos o documentos que no son necesarios para la comparación de las mismas

Tipo de Documento

Sentencia

Documento

CE SIII E 29855 DE 2014

Identificadores

Requisito
Entidades estatales
Licitación pública
Etapa precontractual
Contratación estatal
Oferta
Debido proceso
Requisito
Entidades estatales
Licitación pública
Etapa precontractual
Contratación estatal
Oferta
Debido proceso

Entidad

Consejo de Estado

Sentencia

CE SIII E 29855 DE 2014

Caso

VIGÍAS DE COLOMBIA S.R.L. LTDA. Y 7-24 LTDA. VS. CORPORACIÓN AUTÓNOMA DE CUNDINAMARCA –CAR-

Hechos relevantes

El 12 de abril de 2002, la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca –CAR- ordenó la apertura de la licitación pública 02 de 2002, cuyo objeto era seleccionar al contratista que prestaría los servicios de vigilancia y seguridad para la protección de todos los activos de la citada entidad.

 

Vigías de Colombia S.R.L. Ltda. y 7-24 Ltda. Conformaron una unión temporal para participar en la mencionada licitación.

 

La Unión Temporal Vigías de Colombia SRL Ltda. – 7-24 Ltda obtuvo 1000 puntos en la evaluación preliminar, para el sector 1 y 985 puntos, para el sector 2, lo cual significaba que ocupaba el primer lugar para ambos sectores. 

 

El numeral 3.3.4 de los pliegos de condiciones, orientado a determinar la capacidad de los oferentes, exigía  la mención exacta del proceso licitatorio para el cual los participantes tenian autorización para contratar en caso de adjudicación. El acta de la junta de socios de la Unión Temporal Vigías de Colombia SRL Ltda. – 7-24 Ltda contenía una autorización genérica.

 

En la etapa de observaciones, uno de los participantes del proceso de selección solicitó el rechazo de la oferta presentada por la unión temporal en cita, porque, en su opinión, había presuntas irregularidades en la capacidad de ejecutar la obra por parte de la demandante.

 

Por lo anterior, la propuesta de la Unión Temporal Vigías de Colombia SRL Ltda. -724 Ltda fue eliminada del proceso de selección.

Problema Jurídico

¿Puede una entidad estatal eliminar una propuesta de una licitación pública en tanto el proponente no cumplió con un requisito que a la larga era subsanable sin darle la oportunidad a este de corregir tal exigencia?

Regla ampliada

Principio de transparencia en la actividad contractual: « (…) Particularmente, en el marco de la actividad contractual el principio de transparencia tiene distintas manifestaciones que, por cierto, han sido decantadas por la jurisprudencia de esta Corporación, entre las cuales se cuentan la obligación de la entidad pública de indicar en los pliegos de condiciones: (i) los requisitos mínimos objetivos necesarios para participar en el correspondiente proceso de selección y (ii) las reglas objetivas justas, claras y completas que permitan confeccionar los ofrecimientos y aseguren la escogencia objetiva del contratista (artículo 24, numeral 5, literales a y b, de la Ley 80 de 1993). (…)»   Requisitos subsanables en las ofertas presentadas dentro de una licitación pública: « (…) Por tal razón, la jurisprudencia de esta Corporación afirmó recientemente que, a la luz de esta última disposición (Ley 1150 de 2007), “… la falta de certificado de existencia y representación legal, del RUP, de la firma de la oferta, de un certificado de experiencia, la copia de la oferta, la ausencia y errores en la garantía de seriedad, de autorización al representante legal por parte de la junta directiva, etc. …”, por vía de ejemplo, son subsanables, porque no otorgan puntaje. (…)»

Razones de la decisión

« (…) En el recurso de apelación, los demandantes insisten en que el requisito previsto en el numeral 3.3.4 del pliego de condiciones se hallaba satisfecho; no obstante, antes de precisar si se hallaba satisfecho o no, la Sala observa que durante el procedimiento de selección se vulneró el derecho fundamental del debido proceso de la Unión Temporal Vigías de Colombia SRL Ltda. – 7-24 Ltda. y, a pesar de que la demanda no formuló un cargo específico planteando tal situación, la jurisprudencia de esta Corporación  ha sostenido que, cuando el juez constata que un acto administrativo ha sido proferido con violación del citado derecho constitucional fundamental, debe declarar su nulidad, incluso de manera oficiosa , pues un acto administrativo no puede subsistir o quedar revestido de la presunción de legalidad que lo acompaña cuando en su expedición se ha incurrido en el desconocimiento del mencionado principio que constituye la base de la actuación de la administración y la piedra angular del Estado Social de Derecho. Tal hipótesis constituye una excepción al principio de la justicia rogada, que rige en materia contencioso - administrativa, pues, cuando se pretende obtener la declaración de nulidad de actos administrativos, el escrito de demanda debe indicar los fundamentos de derecho de las pretensiones, las normas violadas y el concepto de violación que sustenta la petición de nulidad (numeral 4 del artículo 137 del C.C.A.); pero, la excepción está fundada en la protección de los derechos fundamentales de aplicación inmediata, carácter que le otorga el artículo 85 de la Constitución Política al debido proceso.

 

 (…)

 

Lo anterior permite afirmar que ni en vigencia de la Ley 80 de 1993, ni en vigencia de la Ley 1150 de 2007, les está permitido a las autoridades rechazar las propuestas por cualquier tipo de deficiencia, pues todos aquellos requisitos o documentos que no son necesarios para la comparación de las propuestas carecen de la virtualidad para hacer que se produzca el rechazo.

 

La diferencia radica en que, en vigencia de la Ley 80 de 1993, la entidad debía determinar, con buen criterio, cuáles de los requisitos y documentos eran necesarios para la comparación de las ofertas, al paso que la Ley 1150 eliminó ese margen de discrecionalidad limitada que tenían las entidades alrededor de ese concepto jurídico indeterminado , para precisar que los requisitos que no son necesarios para la comparación de las ofertas son aquellos que no afectan la asignación de puntaje; por ende, estos últimos son los que tienen la connotación de subsanables.

 

(…)

 

Admitir lo contrario implicaría que los proponentes pudieran mejorar sus ofertas, en sacrificio de los principios de igualdad, de transparencia, de economía y del deber de selección objetiva que, como se dijo párrafos atrás, inspiran la actividad contractual del Estado.

 

No obstante, lo anterior no implica que los requisitos habilitantes, es decir, aquellas condiciones mínimas que debe cumplir el oferente puedan ser subsanados. En este punto, hay que diferenciar entre lo que significa cumplir los requisitos habilitantes y probar o acreditar que los mismos se cumplen: lo que se puede subsanar o sanear es la prueba de las condiciones habilitantes, pero no el requisito como tal, porque resultaría materialmente imposible tratar de subsanar algo que no existe.

 

(…)

 

Lo anterior supone que lo subsanable es aquello que, a pesar de que se tiene, no aparece claramente acreditado en el proceso de selección; pero, no se puede subsanar aquello de lo cual se carece o que no existe al momento de proponer, porque entonces se estaría hablando de la complementación, adición o mejora de la propuesta, lo cual está prohibido por el numeral 8 del artículo 30 de la Ley 80 de 1993.

 

(…)

  Lo anterior significa que el oferente, al momento de presentar su propuesta, debe cumplir y acreditar los requisitos habilitantes (atinentes al oferente) de capacidad jurídica, de capacidad financiera, las condiciones de experiencia y las de organización, en la forma contemplada en los pliegos de condiciones.

 

(…)

  En el caso que analiza la Sala, la propuesta presentada por la unión temporal integrada por los demandantes fue rechazada porque, en sentir de la entidad licitante, no se ajustaba a la totalidad de las condiciones establecidas en el pliego, en la medida en que la autorización del representante legal de 7-24 Ltda. no era suficiente para constituir la unión temporal y, potencialmente, para celebrar el contrato objeto de la licitación; sin embargo, la entidad demandada no tuvo en cuenta que el documento que estimaba inexacto no era necesario para la comparación o la confrontación de las propuestas, porque se refería exclusivamente a la facultad del representante legal para obligar a la persona jurídica en el contrato de unión temporal en la presentación de la oferta y en el contrato que de pronto se celebraría, pero no guardaba relación con la oferta o con los aspectos susceptibles de ponderación, cuya aclaración implicara poner en ventaja a la unión temporal integrada por los demandantes, en relación con los demás participantes, de modo que se trataba de un aspecto, por su naturaleza, subsanable y, por consiguiente, la entidad debió requerir al oferente para que, dentro de la oportunidad prevista por el numeral 7 del artículo 30 de la Ley 80 de 1993, aclarara las inexactitudes o falencias que, en su sentir, presentaba el documento de autorización de la junta de socios.   Es de anotar que, contrario a lo que adujo la CAR y a lo que sostuvo el tribunal de primera instancia, la falta de claridad en la autorización otorgada por la junta de socios de 7-24 Ltda. a su representante legal en nada afectaba la capacidad jurídica de la persona moral como requisito habilitante para participar en el proceso de selección.

 

(…)

  En este caso, la Sala observa que el documento allegado por la Unión Temporal Vigías de Colombia SRL Ltda. - 7-24 Ltda. era suficiente para tener por acreditada la autorización requerida en el numeral 3.3.4 de los pliegos de condiciones; pero, en todo caso, si la entidad consideraba que el documento no era suficientemente claro debió requerir al oferente, en la oportunidad dispuesta en la Ley 80 de 1993 (artículo 30, numerales 7 y 8 ), para que lo aclarara o explicara garantizando así la realización del debido proceso.

 

(…)

  En ese sentido, el debido proceso proscribe las decisiones de plano, es decir, sin fórmula de juicio o con pretermisión de alguna de las etapas del procedimiento definido por la ley, porque esto atenta contra el legítimo derecho que le asiste al administrado de participar, en los momentos oportunos, para defender sus intereses y expresar su criterio sobre el asunto que se debate.   En este caso, se estructura la violación del mencionado derecho fundamental, porque, como se dijo, no se dio la posibilidad a la parte demandante de que, en la etapa procesal prevista por los citados numerales 7 y 8 del artículo 30 de la Ley 80 de 1993, aclarara o explicara el contenido del documento respecto del cual tenía dudas y mucho menos se le dio la oportunidad de que, en últimas, lo subsanara por ratificación. (…)»

Regla

Una entidad estatal no puede rechazar una oferta presentada en una licitación pública, cuando considera que la autorización dada al representante legal de una de las sociedades que conforman la Unión Temporal proponente, no se ajusta al pliego de condiciones, sin vulnerar el derecho al debido proceso, porque:

 

  1. Ni en vigencia de la Ley 80 de 1993, ni en vigencia de la Ley 1150 de 2007, les está permitido a las autoridades rechazar las propuestas por cualquier tipo de deficiencia, pues todos aquellos requisitos o documentos que no son necesarios para la comparación de las propuestas carecen de la virtualidad para hacer que se produzca el rechazo.
  2. En este caso, el documento allegado por la Unión Temporal era suficiente para tener por acreditada la autorización requerida en los pliegos de condiciones; pero, en todo caso, si la entidad consideraba que el documento no era suficientemente claro debió requerir al oferente, en la oportunidad dispuesta en la Ley 80 de 1993 (artículo 30, numerales 7 y 8 ), para que lo aclarara o explicara garantizando así la realización del debido proceso.
  3. Se estructura la violación del derecho fundamental al debido proceso, porque, no se dio la posibilidad a la parte demandante de que, en la etapa procesal, aclarara o explicara el contenido del documento respecto del cual tenía dudas y mucho menos se le dio la oportunidad de que, en últimas, lo subsanara por ratificación.   

Decisión

Primero.- REVÓCASE la sentencia proferida el 28 de octubre de 2004 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Tercera – Sala de Descongestión.

 

Segundo.- DECLÁRASE la nulidad del acto administrativo contenido en la Resolución 0774 del 20 de junio de 2002, proferida por el Subdirector de Planeación y Desarrollo de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca –CAR-, “Por la cual se adjudica la Licitación Pública No. 02 de 2002”.

 

Tercero.- CONDÉNASE la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca –CAR- a pagar, a los integrantes de la Unión Temporal Vigías de Colombia SRL Ltda. - 7-24 Ltda. la suma de CIENTO OCHO MILLONES SETECIENTOS VEINTITRES MIL SETECIENTOS OCHENTA Y UN PESOS CON TREINTA Y NUEVE CENTAVOS ($108’723.781.39) M/CTE., por concepto de la utilidad dejada de percibir por la falta de adjudicación de la licitación pública 02 de 2002, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

 

Cuarto.- Para el cumplimiento del fallo DESE aplicación a lo dispuesto por los artículos 177 y 178 del C.C.A.

 

Quinto.- EXPÍDANSE copias de esta sentencia, con destino a las partes, con las precisiones establecidas por el artículo 115 del Código de Procedimiento Civil.

 

Sexto.- Sin condena en costas.

 

Séptimo.- En firme esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

Marco jurídico

Ley 80 de 1993. Artículos 30 y 24.

Ley 1150 de 2007. Artículo 5.

La metodología utilizada para la elaboración de esta ficha es de Fundación Derecho Justo quien la licenció a Colombia Compra Eficiente.

Documento: CE SIII E 29855 DE 2014
Síntesis
1. PRINCIPIOS CONTRACTUALES
Fichas
Identificadores
  • Requisito
  • Entidades estatales
  • Licitación pública
  • Etapa precontractual
  • Contratación estatal
  • Oferta
  • Debido proceso
  • Requisito
  • Entidades estatales
  • Licitación pública
  • Etapa precontractual
  • Contratación estatal
  • Oferta
  • Debido proceso
  • Normativa
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