Una entidad territorial no debe asumir el pago de unos contratos de empréstito cuando el funcionario público que los suscribió tenía como objetivo transferir de manera fraudulenta una obligación personal al municipio

Tipo de Documento

Sentencia

Documento

CE SIII E 25254 DE 2013

Identificadores

Contrato de empréstito
Objeto ilícito
Pago
Obligaciones contractuales
Objeto contractual
Provecho ilícito
Etapa contractual
Contratación estatal
Contrato de mutuo
Contrato de empréstito
Objeto ilícito
Pago
Obligaciones contractuales
Objeto contractual
Provecho ilícito
Etapa contractual
Contratación estatal
Contrato de mutuo

Entidad

Consejo de Estado

Sentencia

CE SIII E 25254 DE 2013

Caso

WILLIAM GAINES RODRÍGUEZ VS. MUNICIPIO DE TURBACO

Hechos relevantes

El señor William Gaines Rodríguez le entregó unos dineros al primero en calidad de mutuo oneroso al alcalde de Turbaco.   El Consejo Municipal de Turbaco, mediante acuerdo No. 50 de 1992, facultó al alcalde del municipio para que celebrara contrato de empréstito con la nación y entidades bancarias reconocidas por la superintendencia financiera. En desarrollo del acuerdo expedido por el consejo municipal, el alcalde del municipio de Turbaco celebró dos contratos de empréstito con el señor William Gaines Rodríguez.   El municipio de Turbaco se asumió con el contratista la obligación de reconocer como tasa de interés el equivalente al tres por ciento (3%) mensual por las sumas entregadas y un cuatro punto cinco por ciento (4.5%) en caso de mora. Mediante dichos contratos, el alcalde procedió a abusar de manera ilícita y fraudulenta de su condición de representante legal del municipio para trasladar a la entidad territorial de manera ficticia la obligación que era de carácter personal y privada, para que aquélla respondiera por los saldos insolutos que se había apropiado de manera irregular   Durante el cambio de administración, el nuevo alcalde formuló denuncia contra su antecesor por celebración indebida de contratos y se abstuvo de cumplir lo pactado con el contratista por considerar que el contrato no se realizó con las formalidades exigidas por la ley.

Problema Jurídico

¿Debe una entidad territorial asumir el pago de unos contratos de empréstito, cuando el funcionario público que suscribió dichos contratos lo hizo con el objetivo transferir de manera fraudulenta, engañosa y subrepticia una obligación personal al municipio que él representaba? 

Regla ampliada

Fines de la responsabilidad contractual en el marco de la contratación estatal. «(…)la responsabilidad contractual se constituye en el único mecanismo de defensa con que cuenta el particular que colabora en la gestión de los servicios públicos, para exigir la tutela de sus derechos vulnerados o amenazados y lograr que se reemplace la prestación o prestaciones que no efectuó la Administración, por el reconocimiento y pago de una indemnización que lo ubique en la situación patrimonial que habría tenido de haberse dado estricto cumplimiento al contrato -utilidades y ganancias no percibidas-, complementada a su vez con el resarcimiento de los perjuicios directos que también se pudieron derivar del incumplimiento -pago de los mayores costos que se causen.(…)». 

 

Principios integradores del régimen jurídico de los contratos estatales. «(…)son: (i) el principio de la autonomía de voluntad, en virtud del cual la Administración pública está en capacidad de celebrar todos los contratos que resulten necesarios para satisfacer los intereses de la comunidad; (ii) el principio de la prevalencia del interés público, que le reconoce a la Administración una prerrogativa especial para ajustar el objeto del contrato a las necesidades variables de la comunidad; (iii) el principio de la reciprocidad de prestaciones, según el cual, lo importante y relevante en el régimen de contratación es la equivalencia real y objetiva entre los derechos y obligaciones que surgen de la relación contractual, y no la mera equivalencia formal y subjetiva con la que se llega a la simple satisfacción de los intereses individuales considerados por las partes cuando se formalizó el contrato; y, finalmente, (iv) el principio de la buena fe, que obliga a la Administración Pública y a los particulares contratistas, a tener en cuenta las exigencias éticas que emergen de la mutua confianza en el proceso de celebración, ejecución y liquidación de los contratos.(…)».

  Elementos que se deben de acreditar para declarar la responsabilidad contractual del Estado. «(...)Por lo tanto, el incumplimiento de la administración pública, en aras de que se genere el resarcimiento de los daños irrogados al contratista, requiere que se acredite, en primer lugar, la configuración de un daño (afectación o alteración negativa a un interés legítimo o situación jurídicamente protegida) que sea personal, cierto, determinado o determinable, y que no se esté en la obligación jurídica de soportar, es decir, que sea antijurídico.   De igual forma, la imputación o atribución de esa lesión –la imputación– tendrá que verificarse en dos planos: i) el fáctico, comoquiera que el daño tiene que tener origen en un comportamiento activo u omisivo de la administración contratante en la celebración o ejecución del negocio, y ii) el jurídico, que supone la verificación de un fundamento normativo de la responsabilidad, el cual, tratándose de la responsabilidad contractual del Estado puede hallarse en el desconocimiento de los principios de buena fe o de reciprocidad de las prestaciones mutuas, así como en el factor subjetivo de la culpa de la administración. (...) En ese orden de ideas, para que opere la responsabilidad contractual del Estado es imprescindible que se constate o verifique la existencia de un daño antijurídico por parte del contratista –el cual puede estar referido a la afectación negativa del interés legítimo que se persigue con el negocio jurídico– y la imputación fáctica y jurídica del mismo a la administración contratante, por medio de la acreditación del desconocimiento de los principios de buena fe,  de reciprocidad de las prestaciones contractuales, y de la culpa de la administración. (...)»

Razones de la decisión

«(...) se tiene que el interés jurídico que se invoca por el demandante no está protegido, ya que su génesis se encuentra en una conducta inexorablemente irregular, consistente en la entrega por particulares de diversas sumas de dinero, en efectivo, a favor de quien se desempeñaba como alcalde municipal de la entidad territorial, sin que se cumpliera con los requisitos legales establecidos en la ley 80 de 1993; situación irregular –que pudo haber sido amparada por el ordenamiento jurídico a favor del particular, en caso de que hubiera sido incitado, convocado o constreñido por la administración pública– que luego se pretendió dotar de legalidad con la suscripción apócrifa de un aparente contrato estatal con miras a salvaguardar la actuación ilícita del alcalde de la entidad demandada.   (…)   De modo que, si bien es posible que el burgomaestre estuviera facultado por el Concejo Municipal para suscribir negocios jurídicos de empréstito con particulares, lo cierto es que los dineros entregados por el señor William Gaines Rodríguez no tuvieron un soporte contractual estatal sino que, por el contrario, fueron producto de un convenio entre particulares que luego se pretendió comprender –de forma irregular e ilícita– bajo el ropaje de contratos estatales de empréstito, al grado tal que el señor Celedonio Cabarcas Puello fue condenado por la Sala Penal del Tribunal Superior de Cartagena por el delito de peculado por apropiación.
(…)
A contrario sensu, los contratos estatales no existen porque adolecen de objeto, ya que su celebración se efectuó con posterioridad a la entrega de los dineros por parte del señor William Gaines Rodríguez, razón por la que no existía como tal el interés jurídico sobre el que versaban los negocios jurídicos; ahora bien, en caso de que se aceptara o predicara su existencia, serían nulos por causa ilícita, ya que la finalidad de aquéllos no era otra que trasladar a la entidad territorial una obligación personal del señor Cabarcas Puello.     En virtud de lo expresado en el punto anterior, se puede concluir que los contratos del caso sub iudice carecen de objeto, toda vez que no contemplaron ninguna obligación -y prestación en general-, y por esa razón se podría declarar su inexistencia. En efecto, con su suscripción no se adquirió por parte de la contratista el compromiso de prestar una suma de dinero, y tampoco por parte del municipio de constituir pagarés o comprometerse a pagar en un plazo establecido, con determinada tasa de interés corriente y moratorio.
(…)
Por lo expuesto, la Sala declarará que los dos contrato de empréstito, si en gracias de discusión existen, adolecen de nulidad absoluta, pues es ilícita la causa que los originó, en este caso comoquiera que, a la luz de los principios de la Ley 80 de 1993, los negocios jurídicos sólo se pueden suscribir para que generen obligaciones, no para engañar o mentir sobre las que se causaron mediante actuaciones materiales pasadas; así que este intento de legalizar los hechos cumplidos lo proscribe la ley, sobre todo si el contenido de las obligaciones trata de hacer ver que apenas se van a ejecutar, cuando en realidad fueron cumplidas tiempo atrás.   Además se origina la nulidad absoluta, por vicio en su causa, puesto que la conducta acreditada en este proceso –que también se demostró en el penal, que se incorporó al contencioso administrativo por petición de la parte actora- es “contraria a las buenas costumbres”, al igual que “al orden público”, pues no cabe duda que atenta contra la moral administrativa y el buen comportamiento tanto de los servidores públicos –el acalde de Turbaco en este caso- y de la contratista, fingir la celebración de un contrato, incorporando obligaciones que no se ejecutarán, para engañar a todos los ciudadanos y a los órganos públicos interesados en la contratación estatal, dando un ejemplo inverso de lo que en su lugar sí debe hacer la administración: enfrentar, por los causes administrativos y procesales que corresponden, los hechos consumados, que materializó de la mano del particular que le prestó dinero al Estado. (...)»

Regla

Una entidad territorial no debe asumir el pago de unos contratos de empréstito, cuando el funcionario público que suscribió dichos contratos lo hizo con el objetivo transferir de manera fraudulenta, engañosa y subrepticia una obligación personal al municipio que él representaba, porque:

1. Si bien es posible que el funcionario estuviera facultado por el Concejo Municipal para suscribir negocios jurídicos de empréstito con particulares, lo cierto es que los dineros entregados por el supuesto contratista no tuvieron un soporte contractual estatal sino que, por el contrario, fueron producto de un convenio entre particulares que luego se pretendió comprender –de forma irregular e ilícita– bajo el ropaje de contratos estatales de empréstito.
2. Los contratos estatales no existen debido a que adolecen de objeto, pues no existía como tal el interés jurídico que versan en los contratos estatales. Ahora bien, en caso de que se aceptara o predicara su existencia, serían nulos por causa ilícita, ya que la finalidad de aquéllos no era otra que trasladar a la entidad territorial una obligación personal, y a la luz de los principios de la Ley 80 de 1993, los negocios jurídicos sólo se pueden suscribir para que generen obligaciones, no para engañar o mentir.
3. Fingir la celebración de un contrato, incorporando obligaciones que no se ejecutarán, para engañar a todos los ciudadanos y a los órganos públicos interesados en la contratación estatal, atenta contra la moral administrativa y el buen comportamiento tanto de los servidores públicos como de los contratistas.
4. Los contratos carecen de objeto, toda vez que no contemplaron ninguna obligación -y prestación en general-, y por esa razón se podría declarar su inexistencia. 

Decisión

Primero. Modifícase la sentencia proferida el 16 de enero de 2003, por el Tribunal Administrativo de Bolívar, la cual quedará así:                      Primero. Declárase la nulidad de los contratos de empréstito celebrados entre el señor William Gaines Rodríguez y el Municipio de Turbaco.                      Segundo. Niéganse las demás pretensiones de la demanda, tanto las principales como las subsidiarias.   Segundo. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen.

Marco jurídico

Ley 80 de 1993, Artículo 41

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