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El desconocimiento de los requisitos establecidos en el pliego de condiciones en un proceso de selección es claramente una vulneración al principio de selección objetiva

Tipo de Documento

Sentencia

Documento

CE SIII E 20629 DE 2013

Identificadores

Principio de selección objetiva
Contratación estatal
Licitación pública
Etapa precontractual
Contrato de seguro
Calificación de proponentes
Principio de selección objetiva
Contratación estatal
Licitación pública
Etapa precontractual
Contrato de seguro
Calificación de proponentes

Entidad

Consejo de Estado

Sentencia

CE SIII E 20629 DE 2013

Caso

LA PREVISORA S.A. VS. INSTITUTO COLOMBIANO DE ENERGÍA ELÉCTRICA ICEL

Hechos relevantes

El instituto colombiano de energía eléctrica ICEL realizó un proceso de licitación pública para la contratación de los seguros que habrían de amparar sus bienes. Los contratos que representaban mayor valor fueron adjudicados a una compañía aseguradora que no había cumplido con algunos de los requisitos exigidos en el pliego —en especial, demostrar que tenía respaldo de reaseguros en un 30% del valor del riesgo— y que obtuvo una calificación inferior a la de otro proponente en esos ramos. 

Problema Jurídico

¿Puede una entidad pública adjudicar una licitación para la contratación de pólizas de seguros, a un proponente en cuya oferta no se acredita que los ramos ofrecidos están reasegurados en un 30%, como lo requiere el pliego de condiciones, cuando existe otra propuesta que sí cumple con los requisitos, sin vulnerar el principio de selección objetiva?

Regla ampliada

El pliego de condiciones como parte del contrato estatal. « (…) 9. En primer lugar, el pliego de condiciones constituye una parte fundamental para la conformación del contrato estatal, pues comprende, entre otras cosas, las exigencias que habrán de cumplir los proponentes. Al respecto, la Sala ha expresado:   El pliego de condiciones, los términos de referencia o las bases de la contratación directa, según el caso, constituyen los documentos en los cuales se encuentran contenidas tanto las condiciones para que los proponentes formulen sus ofertas, como aquellas reglas bajo las cuales se ejecutará el contrato. Es por esto que el pliego de condiciones -incluyendo sus adendas, cuando ellas son procedentes-, con sujeción al cual deben formularse las ofertas y realizarse la adjudicación, se erige en la ley del contrato, del cual, en rigor, aquel forma parte integral e inescindible, cuestión que pone en evidencia que dicho contrato se encuentra condicionado y permeado plenamente por el procedimiento administrativo previo que determinó su celebración y, especialmente, por las bases de la licitación o del concurso que le dieron origen, bases y condiciones que no se podrán desconocer, modificar o variar, sino acaso complementar para una mayor claridad y precisión del alcance del contrato y de los derechos y obligaciones de las partes… el pliego de condiciones tiene una doble e importante finalidad: de una parte constituye el fundamento de la oferta presentada por el contratista, quien debe acogerse estrictamente a sus reglas para proponer los costos del proyecto, los plazos de su ejecución, pero también, como resulta obvio, para calcular su utilidad o remuneración que, en últimas constituye el móvil que lo lleva a contratar y, de otra, en él se encuentran inmersas las condiciones de la futura contratación, toda vez que muchas de sus precisiones y previsiones se convierten en verdaderas cláusulas contractuales, las cuales permiten determinar los aspectos que llevaron a las partes a formalizar el acuerdo de voluntades y, sobre todo, han de ser útiles al momento de establecer el alcance de sus obligaciones o prestaciones, incluyendo los aspectos de índole técnico, económico y financiero.   Así las cosas, tanto el pliego de condiciones como la propuesta del contratista constituyen documentos esenciales e indispensables para establecer en qué términos quedó pactada la ecuación económica contractual, es decir, en qué condiciones y alcances se pactó la equivalencia entre derechos y obligaciones de las partes, pues sólo a partir de su conocimiento es posible determinar si durante su ejecución la economía del contrato sufrió variaciones, como consecuencia de la modificación de sus presupuestos y de esta manera acudir a su restablecimiento[1]. (…)»   Naturaleza jurídica de la propuesta. « (…) Sobre la naturaleza jurídica de la propuesta que se formula por el particular interesado en la invitación de la administración, los estatutos contractuales y particularmente los pliegos de condiciones señalan los requisitos y formalidades que ésta debe atender, tales como los relativos al sujeto o calidades que debe reunir el potencial oferente, los del objeto, su forma, etc., y en general todos los pormenores que la administración exige para que ésta sea jurídicamente eficaz y válida, que lo será si se ajusta material y formalmente al pliego de condiciones. La propuesta implica un sometimiento al pliego de condiciones y quien propone es porque tiene conocimiento de éste y se somete a sus exigencias… la presentación de la oferta (acto jurídico del proponente) traduce una declaración de voluntad que tiene por fin inmediato establecer, crear y modificar derechos o relaciones jurídicas entre el proponente, el licitante y demás oferentes que participan en el procedimiento[2]. (…)»
Interés público de la actividad aseguradora. « (…) 11.3. La Corte Constitucional ha caracterizado la actividad aseguradora como de interés público. En términos generales ha indicado:

… la Jurisprudencia de la Corte Constitucional ha reiterado que la actividad aseguradora es de interés público (Sent. C-940/2003 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra; C-269/99 M.P. Martha Victoria Sáchica Méndez; Sent. T-057/95 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz).

En Sentencia C-269 de 1999 dijo la Corte:


“Desde este punto de vista, la regulación jurídica de la actividad de los seguros, aun cuando forma parte del derecho privado y del comercial, ofrece aspectos que no corresponden exactamente a los principios que caracterizan estos ordenamientos. Uno de ellos, y especialmente en cuanto interesa a la materia bajo examen, se refiere a la intensidad de la regulación legal de la contratación propia de los seguros, que por tratarse de una actividad calificada por el constituyente como de interés público, habilita al legislador para regular en mayor grado los requisitos y procedimientos a que deben ceñirse los contratantes, sin que ello signifique que se eliminen de un todo principios inherentes a la contratación privada. De allí se debe partir del interés público que reviste la actividad aseguradora, cimentado en los fines que como operación económica persigue y en la protección de la parte más débil —asegurado y beneficiario— de la relación contractual. (Sent. C-269/99 M.P. Martha Victoria Sáchica Méndez).

 

En Sentencia T-057 de 1995 expresó la Corte:


“De acuerdo con el artículo 335 de la Constitución Política, la actividad aseguradora es de interés público y se ejerce con arreglo a la ley. Consulta el interés público que en los contratos de seguros, la parte débil que, por lo general, se identifica con el asegurado o beneficiario, realizadas las condiciones a las que se supedita su derecho reciba efectivamente y en el menor tiempo posible la prestación prometida” (Sent. T-057/95 M.P. Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz).


En Sentencia C-940 de 2003 la Corte reiteró lo siguiente:


“Los artículos 150 numeral 19, 189 numeral 24 y 335 de la Constitución Política prescriben que las actividades financiera, bursátil, aseguradora y cualquier otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos captados del público se consideran de interés público y que estarán sujetas a la intervención, vigilancia y control estatal. De igual manera, el numeral 24 del artículo 189 señala que al Presidente de la República corresponderá ejercer el control y vigilancia de las cooperativas y sociedades mercantiles.[3] (…)»


[1] CE SIII E 15475 DE 2007 [2] CE SIII E 10399 DE 2000 [3] T–517 de 2006

Razones de la decisión

« (…) En ese orden de ideas, contrario a lo que concluyó el comité de evaluación en el marco del proceso licitatorio, las pruebas recaudadas en el proceso indican claramente que Seguros Atlas no cumplió con la exigencia comprendida en el pliego de condiciones de acreditar que los ramos objeto de la licitación estaban reasegurados en un 30%, puesto que las certificaciones mencionadas: (i) de manera inequívoca, hacen constar que la cobertura que se ofrece a los ramos de incendio y rotura de maquinaria es inferior a la exigida en el pliego de condiciones, pues está limitada al 19%; (ii) solo hacen referencia a incendio y rotura de maquinaria, pero no hay prueba de que la cobertura alcanzara a los otros ramos de la licitación; (iii) son expedidas por parte de una persona que dice obrar en condición de representante de una compañía corredora de seguros, “La Colonense Corredores de Seguros Ltda.”, la cual a su vez se arroga la condición de representante de una reaseguradora extranjera, “La Koinische Ruck Compañía de Seguros; no obstante, no obra el certificado de existencia y representación legal del corredor de seguros, como tampoco de la reaseguradora obra documento alguno que acredite su existencia, ni el registro respectivo ante las autoridades de seguros nacionales colombianas.   11. En el caso concreto, como se advierte sin lugar a hesitación alguna, el objeto de los pliegos de condiciones era la contratación de los seguros con los cuales habrían de ampararse los riesgos de la entidad, es decir, se trataba de elegir, con base en los principios de la contratación estatal, en especial, el de la selección objetiva, la mejor opción para garantizar su integridad patrimonial frente a la eventual ocurrencia de siniestros.   (…)   En contra de lo que se acaba de resaltar, en el asunto sub judice la entidad estatal contratante dio un tratamiento al tema del reaseguro que no guarda correspondencia con su importancia y que, evidentemente, desconoció la exigencia expresa contenida en los pliegos de que cada uno de los ramos debía estar reasegurado en un 30%, puesto que solo obran dentro de la propuesta de Seguros Atlas S.A. dos documentos que de manera precaria certifican que reaseguran dos ramos, incendio y rotura de maquinaria, y cada uno de ellos en un 19%. En conclusión, la propuesta de Seguros Atlas ha debido ser descalificada por no cumplir con un requisito de la mayor importancia, impuesto claramente en el pliego de condiciones.   (…)
En ese orden de ideas, el pliego de condiciones estableció unas reglas objetivas, claras e inequívocas, para definir que el mejor proponente era quien obtuviera el puntaje más alto. Por ello, es un incumplimiento de la obligación de seleccionar objetivamente al proponente, y de acatar las condiciones establecidas en el pliego de condiciones, en su condición de norma específica del contrato correspondiente, la decisión tomada por parte de la entidad de adjudicar los ramos sin importar quién había obtenido la calificación más alta, puesto que, como se puede observar, en algunos ramos la propuesta mejor calificada era la de La Previsora, pero se adjudicó a Seguros Atlas, mientras que en otros ocurrió lo contrario, el mejor calificado era Seguros Atlas y se adjudicó a La Previsora.   (…)   En ese orden de ideas, la Sala, habida consideración del incumplimiento advertido respecto de la exigencia de certificar los reaseguros por cada ramo en un 30%, declarará la nulidad de la Resolución n.º 1327 de 1994 del ICEL en todo aquello que atañe a la adjudicación de contratos a la compañía Seguros Atlas, porque el acto administrativo demandado no se sustentó en la norma en que ha debido hacerlo, esto es, en el numeral 6 del artículo 30 de la Ley 80 de 1993 –en el cual se establece que “las propuestas deben referirse y sujetarse a todos y cada uno de los puntos contenidos en el pliego de condiciones”– e incumplió las exigencias comprendidas en el numeral 1.12 del pliego de condiciones. Así, la propuesta no se ajustó formal, ni materialmente al pliego de condiciones, ni cumplió con sus exigencias.[1](…)»   
[1] CE SIII E 10399 DE 2000

Regla

Una entidad pública no puede adjudicar una licitación para la contratación de pólizas de seguros, a un proponente en cuya oferta no se acredita que los ramos ofrecidos están reasegurados en un 30%, como lo requiere el pliego de condiciones, cuando existe otra propuesta que sí cumple con los requisitos, sin vulnerar el principio de selección objetiva, porque:  
  1. El pliego de condiciones estableció unas reglas objetivas, claras e inequívocas, para definir que el mejor proponente era quien obtuviera el puntaje más alto. Por ello, es un incumplimiento de la obligación de seleccionar objetivamente al proponente, y de acatar las condiciones establecidas en el pliego de condiciones, en su condición de norma específica del contrato correspondiente, la decisión tomada por parte de la entidad de adjudicar los ramos sin importar quién había obtenido la calificación más alta.
  2. El acto administrativo demandado no se sustentó en la norma en que ha debido hacerlo, esto es, en el numeral 6 del artículo 30 de la Ley 80 de 1993 –en el cual se establece que “las propuestas deben referirse y sujetarse a todos y cada uno de los puntos contenidos en el pliego de condiciones”– e incumplió las exigencias comprendidas en el numeral 1.12 del pliego de condiciones. Así, la propuesta no se ajustó formal, ni materialmente al pliego de condiciones, ni cumplió con sus exigencias.
  3. Seguros Atlas no cumplió con la exigencia comprendida en el pliego de condiciones de acreditar que los ramos objeto de la licitación estaban reasegurados en un 30%, por lo que su propuesta ha debido ser descalificada por no cumplir con un requisito de la mayor importancia, impuesto claramente en el pliego de condiciones.

Decisión

Primero. REVOCAR la sentencia del 15 de junio de 2001, dictada por el Tribunal Administrativo de Descongestión con sede en Bogotá, Sala de Decisión, Sección Tercera.

 

Segundo. DECLARAR la nulidad de la Resolución n.º 1327 de 1994 del Director del ICEL, en todo aquello que concierne a la adjudicación de ramos de seguro a Seguros Atlas S.A.

 

Tercero. CONDENAR al Instituto Colombiano de Energía Eléctrica, ICEL, a pagar a La Previsora S.A. Compañía de Seguros, la suma de doscientos sesenta y cinco millones cuatrocientos noventa y tres mil seiscientos setenta y un pesos moneda corriente ($ 265 493 671).

 

Cuarto. APLICAR lo dispuesto en los artículos 177 y 178 del Código Contencioso Administrativo.

 

Quinto. EXPEDIR por Secretaría, copias con destino a las partes, con las precisiones correspondientes, las cuales se entregarán a quien ha venido actuando como apoderado judicial.

Citas de precedentes en ratio decidendi

CE SIII E 10399 DE 2000

Citas de precedentes en obiter dictum

CE SIII E 15475 DE 2007 CE SIII E 10399 DE 2000 T–517 de 2006

Marco jurídico

Ley 80 de 1993. Artículo 30.

Ley 446 de 1998.

Doctrina relacionada

V. Ehrenberg. El reaseguro (Trad. José Ma. Navas Muller), Editorial Revista de Derecho Privado, Madrid, 1942, págs. 47-48.   J. Efrén Ossa. Teoría general del seguro. El contrato, Temis, 1984, p. 2 – 3, cita a Picard y Besson, Les assurances terrestres en droit francais, Deuxieme Edition, Tome Premier, Le contrat d’assurance, Paris, L.G.D.J., 1964, p. 2

Conceptualizaciones

Contrato de reaseguro. « (…) Por su parte, el reaseguro constituye uno de los instrumentos típicos para conseguir la distribución o dispersión del riesgo entre más aseguradores. Ha sido caracterizado por la doctrina como el contrato en virtud mediante el cual “el reasegurado se ha asegurado contra las consecuencias de la obligación de indemnización que ha asumido como asegurador; contra las consecuencias de la responsabilidad que se desprende del contrato de seguros”[1]. El artículo 88 de la Ley 45 de 1990, que subrogó el artículo 1134 del Código del Comercio, lo definió en los siguientes términos:En virtud del contrato de reaseguro el reasegurador contrae con el asegurador directo las mismas obligaciones que éste ha contraído con el tomador o asegurado y comparte análoga suerte en el desarrollo del contrato de seguro, salvo que se compruebe la mala fe del asegurador, en cuyo caso el contrato de reaseguro no surtirá efecto alguno. La responsabilidad del reasegurador no cesará, en ningún caso, con anterioridad a los términos de prescripción de las acciones que se derivan del contrato de seguro. Estos términos no pueden ser modificados por las partes. (…)»
Registro de proponentes. « (…) En atención a la definición legal, la jurisprudencia de la Sección ha considerado que “el registro de proponentes constituye, por regla general, un requisito previo para la contratación con el Estado. Su formación se traduce en la certificación de la capacidad de las personas inscritas para poder contratar, en tanto la inscripción las habilita para participar en las licitaciones o concursos y celebrar contratos con la administración pública, respecto al tipo de contratos en los que la ley lo exige”[2]. Es decir, la acreditación ante la entidad de la inscripción en el registro, es indispensable en el caso de licitaciones para la celebración de contratos que correspondan a aquellos descritos en la norma legal, lo cual significa que para el caso concreto en forma alguna resultaba exigible a las aseguradoras proponentes presentarlo. (…)»   Contrato de seguro. « (…) El contrato de seguro está debidamente tipificado dentro de la legislación colombiana, pero no cuenta con una definición específica, razón por la cual es conveniente recurrir a las explicaciones de la doctrina más autorizada:   … el seguro es una operación por la cual una parte, el asegurado, se hace prometer, mediante una remuneración, la prima, para él o para un tercero, en caso de realización de un riesgo, una prestación por otra parte, el asegurador, que, tomando a su cargo un conjunto de riesgos, los compensa conforme a las leyes de la estadística … no puede existir sino en el seno de una empresa científicamente organizada … la operación empresarial del seguro interesa al orden público, al orden social, a la seguridad jurídico-económica de los asegurados … Sin la comunidad de riesgos legalmente constituida, coordinada su operación a través de empresa comercial o cooperativa, vigilada por el Estado, desde su nacimiento hasta su liquidación, sin su solvencia técnico-financiera debidamente garantizada, sin capital y reservas adecuadas a sus responsabilidades potenciales, sin reaseguro, el seguro no pasa de ser un engaño individual o colectivo a cuya prevención el derecho y la ley no pueden ser indiferentes[3]. (…)»  
[1] V. Ehrenberg. El reaseguro (Trad. José Ma. Navas Muller), Editorial Revista de Derecho Privado, Madrid, 1942, págs. 47-48. [2] CE SIII E  14.040 DE 2002 [3] J. Efrén Ossa. Teoría general del seguro. El contrato, Temis, 1984, p. 2 – 3, cita a Picard y Besson, Les assurances terrestres en droit francais, Deuxieme Edition, Tome Premier, Le contrat d’assurance, Paris, L.G.D.J., 1964, p. 2

La metodología utilizada para la elaboración de esta ficha es de Fundación Derecho Justo quien la licenció a Colombia Compra Eficiente.
Documento: CE SIII E 20629 DE 2013
Síntesis
1. PRINCIPIOS CONTRACTUALES
Fichas
Identificadores
  • Principio de selección objetiva
  • Contratación estatal
  • Licitación pública
  • Etapa precontractual
  • Contrato de seguro
  • Calificación de proponentes
  • Principio de selección objetiva
  • Contratación estatal
  • Licitación pública
  • Etapa precontractual
  • Contrato de seguro
  • Calificación de proponentes
  • Normativa
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