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En el acta de liquidación de un contrato estatal solo debe incluir el valor de las obligaciones provenientes de un contrato perfeccionado

Tipo de Documento

Sentencia

Documento

CE SIII E 01588 DE 2005

Identificadores

Contrato de prestación de servicios
Etapa contractual
Principio de garantía del patrimonio económico
Contratación estatal
Acción popular
Moralidad pública
Contrato de prestación de servicios
Etapa contractual
Principio de garantía del patrimonio económico
Contratación estatal
Acción popular
Moralidad pública

Entidad

Consejo de Estado

Sentencia

CE SIII E 01588 DE 2005

Caso

PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN VS. AMADEO TAMAYO MORÓN

Hechos relevantes

El 8 de abril de 1999, la gobernación del cesar suscribió contrato de prestación de servicios No. 038 de 1999 con el señor Amadeo Tamayo Morón para la prestación del servicio de asesoría, gestión profesional, estudios jurídicos y técnicos que se requieran para obtener las indemnizaciones por no cumplimiento del Gobierno Nacional en el proceso de privatización del sector eléctrico en la Costa Atlántica. Se estableció como honorarios el 16% del total de las acciones que por gestión comprobada del contratista incremente el porcentaje del Departamento del Cesar.

 

Los servicios profesionales del señor Amadeo Tamayo Morón se iniciaron con anterioridad al perfeccionamiento del contrato No. 038 de 1999, servicios que fueron incluidos y liquidados al final en el acta de liquidación del contrato.

Problema Jurídico

¿Puede una entidad pública reconocer en el acta de liquidación de un contrato de prestación de servicios valores anteriores al perfeccionamiento del mismo, sin violar los derechos colectivos de moralidad administrativa y defensa del patrimonio público?

Regla ampliada

Naturaleza jurídica de la acción de popular. «(...)Se trata entonces de un bien jurídico distinto al que se pretende proteger con las acciones ordinarias, o lo que es igual, con ellas se busca la defensa de una categoría diferente de derechos, que un importante sector de la doctrina denomina “intereses difusos colectivos” referidos -como sostiene Bujosa Vadell- “a bienes no susceptibles de apropiación exclusiva, son intereses de cada uno y a la vez de todos los miembros del grupo, en los que todos son titulares pero ninguno de ellos es propiamente el titular en sentido clásico(...)»

 

Naturaleza jurídica de los derechos colectivos «(...)La naturaleza de los derechos cuya protección se logra a través de las acciones cuya consagración se hizo en el artículo 88 constitucional es la de los de tercera generación, entendido por tal aquellos derechos relacionados con el mejoramiento y mantenimiento de la buena calidad de vida, aquellos derechos cuyo disfrute no corresponde a un titular determinado y concreto, sino que a todos corresponde, y por ende cualquiera puede solicitar su protección dado el interés que todos tienen en su conservación y mantenimiento, y cuya vulneración genera conflictos de carácter colectivo, dada la pluralidad de sujetos afectados con su alteración(...)» 

 

La acción popular no resulta improcedente por la existencia de otros medios judiciales de defensa. «(...)El hecho de que la actividad de la administración también pueda ser objeto de enjuiciamiento a través de otras acciones, no implica que sólo pueda acudirse al ejercicio de las mismas, pues estando de por medio un interés o derecho colectivo, también es viable el ejercicio de la acción popular, con el fin de conjurar en forma oportuna aquellos hechos u omisiones que podrían afectar a la comunidad, antes de que generen un daño, para extinguirlo si éste se está produciendo, o bien para restituir las cosas a su estado anterior si ello todavía es posible. En este sentido se precisa que la acción popular es una acción principal y su procedencia no depende de la existencia o inexistencia de otras acciones.(...)»

 

Procedencia de la acción popular en el análisis de legalidad de los contratos estatales. «(...)los contratos estatales son susceptibles de evaluación por parte del juez popular cuando quiera que se amenace o vulnere un derecho colectivo, siendo del caso -incluso- examinar la validez del contrato, ordenar suspender sus efectos o incluso declarar su nulidad, siempre y cuando se trate de nulidad absoluta, en tanto que esta hipótesis se acompasa mejor a las otras preceptivas que gobiernan la materia (Código Civil, Código de Comercio y ley 80 de 1993), en tanto que sólo ésta puede ser declarada oficiosamente, a tiempo que -con su ocurrencia- resulte más clara la eventual vulneración de un derecho o interés colectivo(...)»

Actuaciones contrarias a la moralidad administrativa. «(...)la Sala ha entendido como contraria a la moralidad administrativa toda actuación no coherente con el interés de la colectividad y, en particular, con los fines que persiguen las facultades asignadas al funcionario que las ejerce. Con esta perspectiva, esta Corporación ha señalado unos parámetros orientadores del proceso de concreción de este concepto jurídico indeterminado al caso concreto por parte del juez de conocimiento(...)»

 

Perfeccionamiento de los contratos solemnes. «(…)Es principio indiscutible que los contratos solemnes no tienen existencia jurídica, no pueden producir efectos legales, sino desde que se cumple la formalidad externa que la ley exige para su perfección; ni la voluntad de las partes contratantes, ni sentencia alguna pueden derogar, para un caso particular, tan fundamental principio, dando efecto retroactivo a un contrato solemne, para hacerle producir efectos desde una época anterior al cumplimiento de la formalidad que le ha dado la vida jurídica”(…)».

 

Liquidación del contrato estatal de común acuerdo. «(…)La liquidación de mutuo acuerdo suscrita por las partes, constituye un acto de autonomía privada de aquellas que le da firmeza o definición a las prestaciones mutuas entre sí, de tal suerte que constituye definición de sus créditos y deudas recíprocas (...).  

(…)  

La liquidación final del contrato tiene como objetivo principal, que las partes definan sus cuentas, que decidan en que estado quedan después de cumplida la ejecución de aquel; que allí se decidan todas las reclamaciones a que ha dado lugar la ejecución del contrato, y por esa razón es ese el momento en que se pueden formular las reclamaciones que se consideren pertinentes.  La liquidación finiquita la relación entre las partes del negocio jurídico, por ende, no puede con posterioridad demandarse reclamaciones que no hicieron  en ese momento.(…)».

Razones de la decisión

«(…)El régimen jurídico aplicable a la contratación estatal es claro en distinguir el perfeccionamiento de la ejecución del contrato estatal, al señalar inequívocamente que aquel tiene lugar una vez se obtiene el registro presupuestal previa formalización por escrito del acuerdo de las partes en torno al objeto contractual, mientras que la ejecución legal sólo tiene lugar hasta tanto se hayan aprobado las garantías.

(…)

Con esta perspectiva, el artículo 39 de la ley 80, al ocuparse de la forma del contrato estatal, estableció que los contratos que celebren las entidades estatales “constarán por escrito” (contrato litteris: Ex nudo pacto actio non nascitur, nuda pactio obligationem non parit del derecho romano, regla diametralmente opuesta a la del derecho civil moderno. La forma como se materializa el vínculo jurídico es pues escrita, sólo que las formalidades plenas están determinadas en función de la cuantía (par. Art. 39 ley 80 y art. 25 decreto 679 de 1994).

(…)

En otras palabras, el contrato únicamente existe, una vez se satisface el requerimiento de la forma documental y su registro presupuestal, que de no cumplirse priva de efectos jurídicos al acuerdo de voluntades y, por lo mismo, no puede entrar a ejecutarse. En suma, la contratación estatal verbal está, pues, excluida, prohibida o proscrita en nuestro ordenamiento jurídico.

(…)

si entre una entidad estatal y un particular surgen relaciones sinalagmáticas sin que hayan sido elevadas a escrito ni obtenido  el registro presupuestal respectivo, no se está delante de una relación contractual, porque no existe contrato y por lo mismo el acta de liquidación no será el documento idóneo para involucrar obligaciones que no tengan por fuente el contrato.(…)».

Regla

Una entidad pública no puede reconocer en el acta de liquidación de un contrato de prestación de servicios valores anteriores al perfeccionamiento del mismo, sin violar los derechos colectivos de moralidad administrativa y defensa del patrimonio público, porque

 

  1. El contrato de prestación de servicios al estar sometido a las reglas del régimen de contratación estatal debe constar por escrito para su perfeccionamiento.
  2. El acta de liquidación del contrato no es el medio idóneo para incluir obligaciones que no tuvieron su fuente en el contrato.
  3. Los contratos estatales celebrados de manera verbal están excluidos, prohibidos y proscritos del ordenamiento jurídico. 

Decisión

REVÓCASE el fallo impugnado y en su lugar se dispone:

1º. NIÉGANSE las excepciones propuestas por el demandado

2º. AMPÁRANSE los derechos e intereses colectivos a la moralidad administrativa y a la defensa del patrimonio público, vulnerados con el acta de liquidación del contrato No. 038 de 2 de octubre de 1999, suscrita por Lucas Segundo Gnecco Cerchar, entonces Gobernador del Departamento del Cesar, y AMADEO TAMAYO MORÓN, el 2 de octubre de 2000.

3º. ORDÉNASE la suspensión del acta de liquidación bilateral del contrato administrativo No. 038 de 1999, suscrita  por las partes el 2 de octubre de 2000.

4º. FÍJASE como incentivo económico a favor del Fondo de Defensa de Intereses Colectivos y a cargo del demandado Amadeo Tamayo Morón y del representante legal del Departamento del Cesar de la época, Lucas Gnecco Cerchar en forma solidaria, la suma de 10 salarios mínimos mensuales.

5º. Por secretaria envíese copia de este fallo al registro público de acciones populares y de grupo.

Citas de precedentes en obiter dictum

Sentencia SU-067 de 1993

Marco jurídico

Ley 472 de 1998. Artículos 9, 15, 34 y 40

Ley 80 de 1993. Artículo 41

Conceptualizaciones

Acción de grupo. «(...)el derecho que le permite a cualquier ciudadano formular demandas que tengan por objeto la protección de los intereses de la comunidad (…) la acción popular siempre se encamina a la salvaguardia y protección de la comunidad(...)»

 

Patrimonio Público. «(...)Por patrimonio público debe entenderse la totalidad de bienes, derechos y obligaciones de los que el Estado es propietario, que sirven para el cumplimiento de sus atribuciones conforme a la legislación positiva; su protección busca que los recursos del Estado sean administrados de manera eficiente y responsable, conforme lo disponen las normas presupuestales. La regulación legal de la defensa del patrimonio público tiene una finalidad garantista que asegura la protección normativa de los intereses colectivos, en consecuencia toda actividad pública está sometida a dicho control, la cual, si afecta el patrimonio público u otros derechos colectivos, podrá ser objeto de análisis judicial por medio de la acción popular(...)»

La metodología utilizada para la elaboración de esta ficha es de Fundación Derecho Justo quien la licenció a Colombia Compra Eficiente.

Documento: CE SIII E 01588 DE 2005
Síntesis
1. ACCIONES POPULARES
 1. GENERALIDADES
1. GENERALIDADES
Fichas
Identificadores
  • Contrato de prestación de servicios
  • Etapa contractual
  • Principio de garantía del patrimonio económico
  • Contratación estatal
  • Acción popular
  • Moralidad pública
  • Contrato de prestación de servicios
  • Etapa contractual
  • Principio de garantía del patrimonio económico
  • Contratación estatal
  • Acción popular
  • Moralidad pública
  • Normativa
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