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En los contratos de prestación de servicios no pueden pactar el pago de prestaciones sociales 

Tipo de Documento

Sentencia

Documento

CE SII E 00187 DE 2014

Identificadores

Principio de economía
Naturaleza del contrato
Expresa prohibición legal
Celebración de contrato
Contrato de prestación de servicios
Etapa precontractual
Contratación estatal
Naturaleza del contrato
Celebración de contrato
Contratación estatal
Etapa precontractual
Contrato de prestación de servicios
Expresa prohibición legal
Principio de economía

Entidad

Consejo de Estado

Sentencia

CE SII E 00187 DE 2014

Caso

JOSÉ DE JESÚS ORTIZ DUARTE VS. LA NACIÓN-PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN

Hechos relevantes

El alcalde del Municipio de Hatonuevo (Guajira) suscribió un contrato de prestación de servicios con el señor Víctor Egidio Iguarán para la prestación de los servicios como auxiliar de interventoría en las obras del municipio.   En la cláusula sexta del contrato de prestación de servicios, se pactó el pago de cesantías, intereses a las cesantías, prima de servicio y prima de navidad.

Problema Jurídico

¿Puede un funcionario público establecer el pago de prestaciones sociales en un contrato de prestación de servicios, sin vulnerar el artículo 32 numeral 3 de la ley 80 de 1993, que establece que en ningún caso los contratos de prestación de servicio generan relación laboral o prestaciones sociales?

Regla ampliada

Potestad disciplinaria. «(…)En la organización Estatal constituye elemento vital para la realización efectiva de los fines esenciales de nuestro Estado Social de Derecho, la atribución para desplegar un control disciplinario sobre sus servidores públicos, atendiendo la especial sujeción de éstos al Estado, en razón de la relación jurídica surgida por la atribución de la Función Pública; como quiera que el cumplimiento de los deberes y las responsabilidades por parte de los servidores públicos, se debe efectuar dentro de la ética del servicio público, con acatamiento a los principios de moralidad, eficacia, eficiencia, y demás principios que caracterizan la función pública administrativa, establecidos en el artículo 209 Superior, y que propenden por el desarrollo íntegro de la aludida función, con pleno acatamiento de la Constitución, la ley y los reglamentos.(…)». 

 

Fines de la ley disciplinaria. «(…)la ley disciplinaria se orienta entonces a asegurar el cumplimiento de los deberes funcionales que le asisten al servidor público o al particular que cumple funciones públicas, cuando sus faltas interfieran con las funciones estipuladas.

(…)

la finalidad de la ley disciplinaria es la prevención y buena marcha de la gestión pública, al igual que la garantía del cumplimiento de los fines y funciones del Estado en relación con las conductas de los servidores que los afecten o pongan en peligro.(…)». 

 

Naturaleza del control jurisdiccional de los actos administrativos disciplinarios proferidos por la Procuraduría General de la Nación. «(…)El control que ejerce la jurisdicción contencioso-administrativa sobre los actos administrativos disciplinarios proferidos por la Administración Pública o por la Procuraduría General de la Nación es un control pleno e integral, que se efectúa a la luz de las disposiciones de la Constitución Política como un todo y de la ley en la medida en que sea aplicable, y que no se encuentra restringido ni por aquello que se plantee expresamente en la demanda, ni por interpretaciones restrictivas de la competencia de los jueces que conforman la jurisdicción contencioso-administrativa.

(…)

no implica bajo ninguna perspectiva que el control jurisdiccional de las decisiones disciplinarias sea restringido, limitado o formal, ni que el juez contencioso carezca de facultades de valoración de las pruebas obrantes en un expediente administrativo sujeto a su conocimientoel control que se surte en sede judicial es específico, y debe aplicar en tanto parámetros normativos no sólo las garantías puramente procesales sino también las disposiciones sustantivas de la Constitución Política que resulten relevantes.(…)». 

 

Características del régimen disciplinario. «(…)las conductas constitutivas de falta disciplinaria están consignadas en tipos abiertos, ante la imposibilidad del legislador de contar con un listado detallado de comportamientos donde se subsuman todas aquellas conductas que están prohibidas a las autoridades o de los actos antijurídicos de los Servidores Públicos. Por lo tanto, las normas disciplinarias tienen un complemento normativo compuesto por disposiciones que contienen prohibiciones, mandatos y deberes, al cual debe remitirse el operador disciplinario para imponer las sanciones correspondientes, circunstancia que sin vulnerar los derechos de los procesados permite una mayor adaptación del derecho disciplinario a sus objetivos[1].(…)».   


[1]  Sobre la vigencia del sistema de tipos abiertos y/o en blanco en el ámbito disciplinario, ver -entre otras- las sentencias: C-181de 2002, MP Dr. Marco Gerardo Monroy Cabra;  C-948 de 2002, MP Dr. Álvaro Tafur Galvis y C-030 de 2013, MP Dr. Luís Ernesto Vargas Silva.

 En la última de las providencias mencionadas, dice la Corte: En consecuencia, el concepto jurídico de tipos abiertos en materia disciplinaria, hace referencia a una regulación genérica con una textura normativa abierta, que por tanto requiere de un complemento normativo para su interpretación y aplicación, y en consecuencia remite, para su determinación en concreto, a aquellas normas que consagren en concreto los deberes, obligaciones, mandatos o prohibiciones para los diferentes servidores públicos.

Respecto de los llamados tipos en blanco, ha considerado la Corte que se ajustan al principio de tipicidad y son admisibles constitucionalmente, en los casos en que el correspondiente reenvío normativo permita al operador jurídico establecer y determinar inequívocamente el alcance de la conducta reprochable y de la sanción correspondiente. Así, en principio es válido el establecimiento de tipos disciplinarios que ostentan un grado de determinación menor que los tipos penales, sin que ello signifique que la imprecisión definitiva en la descripción de la conducta sancionable conduzca a la violación del principio de tipicidad.  

Razones de la decisión

«(...) Por lo tanto, cuando el legislador utilizó en el inciso 2º del numeral 3 del artículo 32 de la citada ley la expresión “En ningún caso…generan relación laboral ni el pago de prestaciones sociales”, no consagró una presunción de iure o de derecho, que no admite prueba en contrario, lo que significa que el afectado podrá demandar por la vía judicial el reconocimiento de la existencia de la vinculación laboral y, por consiguiente, el pago de las prestaciones a que haya lugar, para lo cual deberá probar los tres elementos que hace presumir la existencia de una relación laboral, en especial la subordinación.   Lo precedente deja en claro que un representante legal y ordenador del gasto de la  entidad estatal, como lo es el Alcalde en el Municipio[1], al suscribir un contrato de prestación de servicios, no puede pactar el reconocimiento y pago de prestaciones laborales, como si de una relación laboral se tratara. De hacerlo, no sólo se desnaturaliza este tipo de contrato, sino que se vulnera de manera  manifiesta la disposición citada, con lo cual se viola un deber funcional y se incurre en una prohibición legal.   Ahora, dispone el artículo 48, numeral 31, del C.D.U., que constituye falta gravísima: Participar  en la etapa precontractual o en la actividad contractual, en detrimento del patrimonio público, o con desconocimiento de los principios que regulan la contratación estatal y la función administrativa contemplados en la Constitución y en la ley.”[2].   Confrontando la situación fáctica y lo que emerge de lo probado, con el marco legal mencionado, para esta Colegiatura es incuestionable, como lo fue para las autoridades disciplinarias, tanto de primera como se segunda instancia, que el Sr. José de Jesús Ortiz Duarte, en su condición de Alcalde del Municipio de  Hatonuevo (La Guajira), cuando suscribió -con el Sr. Víctor Edgar Brito Iguarán como contratista-, el contrato administrativo de prestación de servicios No. 050 del 8 de febrero de 2003, y pactó no sólo el pago de unos honorarios, sino el reconocimiento de prestaciones sociales -que fueron efectivamente pagadas-, incurrió en la falta gravísima establecida en el citado numeral el artículo 48 del C.D.U., ya que su participación en la actividad contractual, a fe de esta Corporación, lo fue en detrimento del erario y en contravía de la disposición del Estatuto de Contratación Pública, comprometiendo de paso el principio de economía consagrado en el artículo 209 Superior. (...)»  


[1] De conformidad con el numeral 3º, literal b), del artículo 11 de la Ley 80 de 1993, tienen competencia para celebrar contratos a nombre de la Entidad respectiva, en el orden territorial, los alcaldes municipales. [2] El aparte que aparece en cursiva fue declarado exequible por la Corte Constitucional en sentencia C-818 de 2005, MP Dr. Rodrigo Escobar Gil, en el entendido que la conducta constitutiva de la falta gravísima debe ser siempre de carácter concreto y estar descrita en normas constitucionales de aplicación directa o en normas legales que desarrollen esos principios

Regla

Un funcionario público  no puede establecer el pago de prestaciones sociales en un contrato de prestación de servicios, sin vulnerar el artículo 32 numeral 3 de la ley 80 de 1993, que establece que en ningún caso los contratos de prestación de servicio generan relación laboral o prestaciones sociales, porque:

 

  1. Cuando se suscribe un contrato de prestación de servicios, no se puede pactar el reconocimiento y pago de prestaciones laborales, como si se tratara de una relación laboral. De hacerlo, no sólo se desnaturaliza este tipo de contrato, sino que se vulnera de manera  manifiesta la disposición citada, con lo cual se viola un deber funcional y se incurre en una prohibición legal.
  2. El funcionario público que suscriba un contrato de prestación de servicios en el que se pacte no sólo el pago de unos honorarios, sino el reconocimiento de prestaciones, incurre en una falta gravísima, ya que se presenta un detrimento del erario y, consecuentemente, se compromete el principio de economía consagrado en el artículo 209 de la Constitución Política.

Decisión

NEGAR las pretensiones de la demanda dentro del proceso promovido por JOSÉ DE JESÚS  ORTIZ DUARTE contra la NACIÓN- PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN, por las razones expuestas en la parte motiva de este proveído. 

Citas de precedentes en obiter dictum

CE SIII E 1085 DE 2010

Sentencia C-181 de 2002, C-948 de 2002, C-030 de 2013

Marco jurídico

Constitución Política. Artículos 4, 9, 20, 21, 48-31, 128, 156

Ley 80 de 1993. Artículo 32, Numeral 3

Ley 734 de 2002. Artículo 163

La metodología utilizada para la elaboración de esta ficha es de Fundación Derecho Justo quien la licenció a Colombia Compra Eficiente.

Documento: CE SII E 00187 DE 2014
Síntesis
1. PRINCIPIOS CONTRACTUALES
Fichas
Identificadores
  • Principio de economía
  • Naturaleza del contrato
  • Expresa prohibición legal
  • Celebración de contrato
  • Contrato de prestación de servicios
  • Etapa precontractual
  • Contratación estatal
  • Naturaleza del contrato
  • Celebración de contrato
  • Contratación estatal
  • Etapa precontractual
  • Contrato de prestación de servicios
  • Expresa prohibición legal
  • Principio de economía
  • Normativa
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