No pueden imponerse multas cuando la facultad de infligirlas nace de una cláusula contractual, ya que debe haber sustento normativo que la respalde

Tipo de Documento

Sentencia

Documento

TAD-CUN-SIII-0719-2005

Identificadores

Sanciones
Incumplimiento
Legalidad
Etapa contractual
Actos administrativos
Multas
Sanciones
Incumplimiento
Legalidad
Etapa contractual
Actos administrativos
Multas

Entidad

Tribunal Administrativo Cundinamarca

Sentencia

TAD-CUN-SIII-0719-2005

Caso

UNIÓN TEMPORAL A. MUÑOZ VS. LA CORPORACIÓN DE ABASTOS DE BOGOTÁ S.A. –CORABASTOS-.

Hechos relevantes

La Corporación de Abastos de Bogotá S.A. “CORABASTOS” y la Unión Temporal A. Muñoz celebraron un contrato de concesión cuyo objeto era la construcción de la denominada “Bodega Popular” y su posterior explotación, conservación, suministro de equipos, operación técnica y administrativa y ejecución de obras accesorias.   Mediante otro contrato celebrado el 23 de septiembre de 1998, las sociedades integrantes de la Unión Temporal A. Muñoz, cedieron el contrato de concesión en la parte correspondiente a la etapa de operación técnica, a favor de la Unión Temporal Operación Bodega Popular. El Gerente General de Corabastos, aceptó la cesión del contrato, mediante documento debidamente reconocido y autenticado ante notario, dejando constancia que “(…) dicha cesión no libera a la cedente de su responsabilidad por el cumplimiento del contrato (…).”   El 16 de noviembre de 2001, el Gerente General de “Corabastos”, resolvió imponer multa al concesionario Unión Temporal A. Muñoz mediante resolución motivada por una de las cláusulas contractuales firmadas con los contratistas iniciales, en la que se le otorgaba la facultad de multar en caso de incumplimiento de la etapa de Operación técnica, ya que no había recaudado las sumas que debían cancelar los arrendatarios de la Bodega Popular por concepto de arrendamiento, servicios y administración.   La UNIÓN TEMPORAL A. MUÑOZ señaló que CORABASTOS p actuó excediendo sus facultades, aprovechando la concurrencia de los dos contratos.

Problema Jurídico

¿Puede una entidad pública imponerle a un contratista una multa por incumplimiento contractual, cuando las partes de común acuerdo pactaron dicha posibilidad a favor de la entidad, sin exceder de sus facultades ni vulnera el principio de legalidad?

Razones de la decisión

«(…) Sin embargo, en la legislación vigente las multas no se pueden aplicar mediante la utilización de actos administrativos, la única posibilidad de que puedan subsistir, bajo algunas características, de conformidad con el art. 13 del Estatuto Contractual, es que se ajusten al derecho común. Por lo tanto, deduce la Sala que, bajo la normatividad vigente no es posible imponer multas al contratista mediante resolución motivada, so pretexto de ejercer la autonomía de la voluntad, incorporando en el contrato una estipulación que lo autorice, pues constituye una excepcionalidad que la legislación vigente no previó a favor de las entidades.
(…)
En virtud del principio de legalidad, que rige nuestro ordenamiento jurídico, las cláusulas exorbitantes deben tener sustento normativo, es decir, no pueden fundarse en el principio de la autonomía de la voluntad, bajo el cual las partes contratan en condiciones de igualdad, como ocurre en el derecho privado, en cuya orbita ninguna de ellas puede arrogarse el privilegio de multar directa y unilateralmente a la otra por supuestos o reales incumplimientos de sus prestaciones debidas, dado que no se puede ser juez y parte a la vez en dicha actividad negocial.
(…)
Entonces, siguiendo lo dicho es una cláusula que resulta ilícita, puesto que, como se señaló anteriormente, las facultades o competencias de la administración pública y, en el presente caso, las prerrogativas exorbitantes deben tener soporte en la Constitución o en la Ley, de donde se infiere que no puede ser la voluntad de las partes fuente de tal prerrogativa, configurándose la causal de nulidad absoluta prevista en el numeral 2º del artículo 44 de la Ley 80 de 1993, por celebrarse contra expresa prohibición, contemplada en este caso en los artículos 121 y 122 de la Constitución Política, en cuanto ellas implican el ejercicio de funciones no atribuidas por la Constitución y la Ley, funciones que corresponden al Juez del contrato, por lo cual la Sala declarará de oficio la nulidad absoluta de la Cláusula décimo novena del contrato No. 047 de 1997, en la parte que dispone a favor de CORABASTOS S.A. la facultad sancionatoria unilateral.(…)»

Regla

Una entidad pública no puede imponerle a un contratista una multa por incumplimiento contractual, cuando las partes de común acuerdo pactaron dicha posibilidad a favor de la entidad, sin exceder de sus facultades ni vulnera el principio de legalidad, porque:  

1. Las multas no pueden imponerse a través de actos administrativos sino que deben ajustarse a lo impuesto por la ley, es decir, deben tener sustento normativo. 
2. Todo acto que sea opuesto a lo que dictan las normas vulneran el principio de legalidad. Todas las cláusulas que impongan multas con el pretexto de ejercer la autonomía de la voluntad son nulas de pleno derecho, ya que siendo la multa un tipo de sanción no puede una parte actuar como juez. 
3. La actuación de una sociedad estatal que sobrepase lo dictado en la Constitución y las leyes implica, sin duda, el ejercicio de funciones no atribuidas o sobrepaso de ellas.

Decisión

PRIMERO: DECLARAR nula la cláusula décimo novena del contrato No. 047 de 1997, de conformidad con las consideraciones de esta sentencia. SEGUNDO: DECLARAR nulo el acto administrativo, Directiva No. 022 de 2001, proferida por el Gerente de la CORPORACIÓN DE ABASTOS DE BOGOTA S.A. “CORABASTOS”. SEGUNDO: DENIÉGUENSE las demás pretensiones de la demanda. TERCERO: Sin condena en costas.

Marco jurídico

Constitución Política. Artículos 121 y 122. Ley 80 de 1993. Artículos 13 y 44.

Conceptualizaciones

Multa. «(…) Las multas son una sanción impuesta al incumplimiento parcial del contratista cuando su conducta obligacional puede corregirse para la ejecución oportuna del contrato. (…)»

La metodología utilizada para la elaboración de esta ficha es de Fundación Derecho Justo quien la licenció a Colombia Compra Eficiente.