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Una entidad pública no puede imponerle una multa a un contratista por fuera del plazo que se pactó en el contrato para hacer la verificación sobre el cumplimiento de las obligaciones contractuales 

Tipo de Documento

Sentencia

Documento

TAD-CUN-SIII-1119-2005

Identificadores

Plazo
Etapa contractual
Multas
Incumplimiento
Contrato de prestación de servicios
Contratación estatal
Plazo
Etapa contractual
Multas
Incumplimiento
Contrato de prestación de servicios
Contratación estatal

Entidad

Tribunal Administrativo Cundinamarca

Sentencia

TAD-CUN-SIII-1119-2005

Caso

COMCAJA ARS EN LIQUIDACION VS DEPARTAMENTO DE CUNDINAMARCA – SECRETARIA DE SALUD.

Hechos relevantes

El 1º de abril de 2001, COMCAJA ARS EN LIQUIDACION suscribió con algunos municipios de Cundinamarca y con la Secretaría de Salud del mismo Departamento varios contratos para la administración de Recursos del Régimen Subsidiado en Salud.   En la cláusula décima literal c de los contratos, referida a “carnetizar a sus afiliados dentro de los 30 días calendario siguientes a la suscripción del presente contrato”, por lo que las partes acordaron la manera cómo se verificaría el cumplimiento de la misma, de la siguiente manera: “Para verificar lo anterior la ARS deberá hacer entrega a las entidades territoriales del primer informe sobre carnetización, a más tardar 45 días después de haberse iniciado el período de contratación; este informe deberá ser revisado por y avalado por el interventor del presente contrato.   El 18 de marzo de 2003, la coordinadora de entes territoriales de COMCAJA ARS-en liquidación solicitó al gerente de la firma consultoría empresarial T.W., entidad que adelantaba el proceso de liquidación de los contratos del departamento de Cundinamarca, las resoluciones de multas aludidas en los contratos de vigencia 2001, con la aclaración de que el acto administrativo que impusiera la multa debía estar en firme y debidamente notificado al agente liquidador.   El 28 de marzo de 2003, la directora de seguridad social en salud de Cundinamarca informó que la aplicación de las multas dentro del proceso de liquidación de los contratos suscritos con la ARS COMCAJA, se sustentaba en el literal c) de la cláusula décima quinta de las respectivas minutas.   El 5 de junio de 2003, el agente liquidador de COMCAJA ARS-en liquidación le devolvió al señor DANIEL TRILLOS WALTEROS las actas de liquidación de los contratos de la vigencia 2001, por cuanto no allegó el acto administrativo donde se imponían las multas. El 18 de julio de 2003, el director de aseguramiento en salud de Cundinamarca reiteró al contratista la decisión de la secretaría de salud de Cundinamarca de mantener inmodificable la decisión de la aplicación de las multas, con fundamento en que el acta de liquidación es un acto administrativo idóneo para la imposición de multas.   El 1º de agosto de 2003, el agente liquidador de COMCAJA ARS-en liquidación comunicó a la secretaría de salud de Cundinamarca que las multas de los contratos de la vigencia 2001 – 2002 eran extemporáneas, pues el 30 de enero de 2002 la administración había perdido la potestad sancionatoria.   Mediante resolución no. 4681 de 21 de noviembre de 2003, la secretaría de salud de Cundinamarca aplicó a COMCAJA ARS-en liquidación la multa pactada en el literal c) de la cláusula décima quinta de los contratos relacionados anteriormente, consistente en el 1% del valor total de los mismos. Dicha decisión fue confirmada en todas sus partes por la resolución no. 5053 de 18 de diciembre de 2003 proferida por la secretaría de salud del departamento de Cundinamarca al desatar el recurso de reposición interpuesto.

Problema Jurídico

¿Puede una entidad pública imponerle una multa a una ARS, por incumplimiento de sus obligaciones contractuales, 26 meses después de haber expirado la vigencia del contrato, cuando las partes pactaron un plazo inferior para hacer la verificación sobre el cumplimiento de dichas obligaciones?

Regla ampliada

La estipulación de multas en el contrato no comporta un poder exorbitante de la Administración. «(...) “Así, al examinar el alcance del art. 14 de la ley 80 de 1993, la sala consideró, en lo referente a la cláusula de multas, que estipularlas en el contrato no comportaba ninguna exorbitancia, en tanto las mismas son propias del derecho común, están previstas en los artículos 1592 del Código Civil y 867 del Código de Comercio y por consiguiente, son aplicables a la contratación estatal por expresa remisión del artículo 13 del Estatuto Contractual. Según esas disposiciones, las partes de un contrato pueden establecer obligaciones con cláusula penal, definida por la ley como “aquella en que una persona, para asegurar el cumplimiento de una obligación, se sujeta a una pena que consiste en dar o hacer algo en caso de no ejecutar o retardar la obligación principal” (Art. 1592 citado). Concluyó la sala que   “De estas dos previsiones se desprende que es perfectamente lícito y ello no comporta ninguna exorbitancia, que las partes en un contrato y con miras a asegurar la cabal ejecución del mismo puedan pactar dentro de sus cláusulas una pena (multa), en caso de inejecución o mora en el cumplimiento de una obligación, como una manera de conminar o apremiar al deudor”.   “Resulta entonces posible que las partes en el contrato estatal estipulen la posibilidad de imponer sanciones cuando se presenta el retardo o el incumplimiento en la ejecución del contrato por parte del contratista, como las multas o la cláusula penal pecuniaria, con fundamento en el principio de la autonomía de la voluntad de las partes en el contrato (artículos 32, 40 inc. 2º Ley 80 de 1993).” (...)»   La administración tiene competencia temporal para la aplicación de las multas una vez vence el plazo contractual, mientras no se haya liquidado el contrato, «(...) “También fue motivo de precisión jurisprudencial la competencia “ratione temporis” para el ejercicio de los poderes excepcionales o exorbitantes que posee la entidad estatal para el control y dirección del contrato, al señalar que la administración puede declarar el incumplimiento del contratista luego de que hubiera vencido el plazo contractual, como medida orientada a hacer efectiva la cláusula penal pecuniaria cuando aquél no hubiere ejecutado la totalidad de las prestaciones a su cargo y podía ejercitar otros de sus poderes sancionatorios hasta tanto el contrato no se hubiera liquidado, en razón de que la liquidación está comprendida dentro de la vigencia del contrato. Dijo la sala:    “... vencido el plazo del contrato éste se coloca en la etapa de liquidación, pero no resulta razonable sostener que en esta fase la administración no pueda hacer uso de sus potestades sancionatorias frente al contratista, puesto que vencido el plazo del contrato es cuando la administración puede exigir y evaluar su cumplimiento y de manera especial definir si éste es satisfactorio;  es cuando puede apreciar la magnitud de los atrasos en que incurrió el contratista” motivo por el cual, “la evaluación sobre el cumplimiento del contratista, la aplicación  de  los correctivos que la  administración  considere necesarios y las  sanciones impuestas,  son  válidas  si se efectúan durante el plazo para el cumplimiento del objeto del contrato y la liquidación del mismo.”   Y en auto de 19 de febrero de 2004, expuso:   “Si bien es cierto, la jurisprudencia citada no hace referencia a la imposición de una multa, sino a la caducidad por incumplimiento del contratista, resulta pertinente aplicarla  para el caso en comento, toda vez, que en  aquella oportunidad se dijo que, la administración podía declarar la caducidad después del vencimiento del plazo contractual de ejecución y antes de la liquidación, o incluso dentro del acto liquidatorio; situación similar, a la presentada en esta controversia, pero con la diferencia de que en esta ocasión,  no se declaró la caducidad,  sino que se impuso una multa después de ejecutado el contrato pero antes de su liquidación.   En ese orden de ideas,  se puede afirmar que, en el desarrollo de la actividad contractual, la administración puede imponer sanciones al contratista cuando este no cumple con sus obligaciones, imposición que puede ocurrir incluso después del vencimiento del plazo contractual.[4] (se subraya) (...)»  

 

 

Razones de la decisión

«(…) A partir de estos razonamientos, se podría concluir de antemano que la entidad pública contratante está facultada para imponer multas en cualquier momento de la ejecución del contrato, y aún vencido este, siempre que no se haya liquidado el contrato. No obstante, para la Sala esta interpretación no puede entenderse en términos absolutos, ni ineludiblemente para todos los casos.   En efecto, la facultad que adquiere la entidad pública para imponer una multa por incumplimiento, deviene indefectiblemente del contrato, esto es, emana de la voluntad de las partes, lo que obliga al Juez, en todo caso, a examinar los términos en que quedó pactada la cláusula respectiva, con el fin de confrontar lo acordado, con la forma en que la administración hizo uso de la misma. Así, si la multa comporta el fin a ella inherente, este es, compeler el cumplimiento del contratista, entonces es menester determinar en qué momento la administración estaba en la posibilidad u obligación de verificar el incumplimiento, bien porque conste expresamente en el contrato, o porque se desprenda del contenido de la cláusula.   Ahora bien, pueden existir casos en que el incumplimiento sólo es posible verificarlo una vez vencido el plazo de ejecución del contrato, evento en el que nada impediría a la administración imponer la multa con posterioridad al mismo. Con todo, por vía de esta tesis no se puede llegar al extremo de aceptar que las entidades públicas puedan imponer multas a perpetuidad, so pretexto de que aún no se ha liquidado el contrato, puesto que una actuación de tal naturaleza debe efectuarse dentro de plazos razonables, con el fin de tutelar la seguridad jurídica y confianza legítima de quien es sujeto pasivo de la medida.  
(…)
De lo anterior se concluye que, tal y como quedaron redactadas las cláusulas décima y decimoquinta de los contratos, la Secretaría de Salud del Departamento de  Cundinamarca estaba en el deber de verificar el cumplimiento de la obligación de carnetización a cargo de Comcaja ARS dentro del plazo pactado, no obstante, decidió imponer las multas el 21 de noviembre de 2003, es decir, 26 meses después de haber expirado la vigencia de los contratos (30 de septiembre de 2001).   Considera la Sala que la actuación adelantada por la entidad demandada es lesiva del principio de la buena fe, al que debe ceñirse la administración pública por mandato del artículo 83 constitucional, toda vez que luego de transcurrido un tiempo excesivo desde la finalización del contrato, no podía esperarse que el ente territorial, a través de su Secretaría de Salud, hiciera uso de la potestad, desconociendo los términos bajo los cuales se había obligado y que regulaban el ejercicio de dicha facultad,[5] más aún, a sabiendas que con la imposición de las multas ya no era posible apremiar al contratista al cumplimiento, razón por que carecía de objeto su ejercicio.       Por lo anterior, la Sala accederá a las súplicas de la demanda y, en consecuencia, declarará la nulidad de la Resolución 4681 del 21 de noviembre de 2003, proferida por la Secretaría de Salud de Cundinamarca, mediante la cual se aplican unas multas a COMCAJA ARS EN LIQUIDACION, y de la Resolución No. 5053 del 18 de diciembre de 2003, que la confirmó. (…)» 

Regla

Una entidad pública no puede imponerle una multa a una ARS, por incumplimiento de sus obligaciones contractuales, 26 meses después de haber expirado la vigencia del contrato, cuando las partes pactaron un plazo inferior para hacer la verificación sobre el cumplimiento de dichas obligaciones, porque:
  1. Si bien la entidad pública contratante está facultada para imponer multas en cualquier momento de la ejecución del contrato, y aún vencido este, siempre que no se haya liquidado el contrato, esta interpretación no puede entenderse en términos absolutos, ni ineludiblemente para todos los casos. Por tanto, la facultad que adquiere la entidad pública para imponer una multa por incumplimiento, deviene indefectiblemente del contrato, esto es, emana de la voluntad de las partes. 
  2. Las entidades públicas no puede imponer multas a perpetuidad, so pretexto de que aún no se ha liquidado el contrato, puesto que una actuación de tal naturaleza debe efectuarse dentro de plazos razonables, con el fin de tutelar la seguridad jurídica y confianza legítima de quien es sujeto pasivo de la medida.  
  3. La entidad debía verificar el cumplimiento de las obligaciones contractuales dentro de un término preestablecido en el contrato,
  4. La entidad viola  el principio de la buena fe, al que debe ceñirse la administración pública por mandato del artículo 83 constitucional, toda vez que luego de transcurrido un tiempo excesivo desde la finalización del contrato, no podía hacer uso de la potestad sancionatoria, desconociendo los términos bajo los cuales se había obligado y que regulaban el ejercicio de dicha facultad.      

Decisión

PRIMERO. DECLÁRASE la nulidad de la Resolución No. 4681 de 21 de noviembre de 2003 proferida por la Secretaría de Salud de Cundinamarca, por medio de la cual se aplican una multas a COMCAJA ARS, hoy COMCAJA ARS EN LIQUIDACION, y de la Resolución No. 5053 de 18 de diciembre de 2003 proferida por la Secretaría de Salud de Cundinamarca, por medio de la cual se resuelve un recurso.

Marco jurídico

Ley 80 de 1993. Artículo 13, 14.

Código civil. Artículo 1592.

Conceptualizaciones

Contratos estatales.   «(…) Al respecto ha dicho el Consejo de Estado que “son contratos estatales todos los contratos que celebren las entidades públicas del Estado, ya sea que se regulen por el Estatuto General de Contratación Administrativa o que estén sujetos a regímenes especiales”, los cuales son objeto de control por parte del juez administrativo, sin que incida en nada para ello la normatividad sustantiva que se les aplique. (…)»

La metodología utilizada para la elaboración de esta ficha es de Fundación Derecho Justo quien la licenció a Colombia Compra Eficiente.

Documento: TAD-CUN-SIII-1119-2005
Síntesis
1.  EQUILIBRIO ECONÓMICO.
TRIBUNALES ADMINISTRATIVOS
Fichas
Identificadores
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  • Incumplimiento
  • Contrato de prestación de servicios
  • Contratación estatal
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  • Contratación estatal
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