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Una entidad pública debe restablecer el equilibrio económico de un contrato que involucre el interés general y la utilidad social, a pesar de estar regido el derecho civil y comercial. 

Tipo de Documento

Sentencia

Documento

CE SIII E 22756 DE 2012

Identificadores

Entidades financieras
Entidades estatales
Equilibrio económico
Contratación estatal
Etapa postcontractual
Hechos imprevisibles
Régimen especial
Entidades financieras
Entidades estatales
Equilibrio económico
Contratación estatal
Etapa postcontractual
Hechos imprevisibles
Régimen especial

Entidad

Consejo de Estado

Sentencia

CE SIII E 22756 DE 2012

Caso

HIDROCONSULTA LTDA., E INGENIERÍA ARGOS LTDA. VS. FONDO FINANCIERO DE PROYECTOS DE DESARROLLO (FONADE)

Hechos relevantes

El Fondo Financiero de Proyectos de Desarrollo (FONADE) abre un proceso de selección de consultores para estudios de concesiones de carreteras mediante concurso público de méritos para los estudios de rehabilitación y construcción en proyectos de concesión de las carreteras: San Gil–Bucaramanga–San Alberto, Bucaramanga–Barrancabermeja, el cual fue adjudicado a las sociedades Hidroconsulta Ltda., e Ingeniería Argos Ltda. Cuando se suscribió se fijó el valor del mismo en la suma global fija, incluido el IVA y reajustes.

 

En desarrollo del contrato, la entidad y los contratistas decidieron de común acuerdo adicionarlo en valor y plazo en varias ocasiones. Una vez cumplida la totalidad de las prestaciones correspondientes, sin que se suscribiera el acta de liquidación, los contratistas expresaron que se debía ajustar el valor del contrato puesto que había sufrido un perjuicio por el desequilibrio de la ecuación económica o financiera.

 

Las tarifas profesionales del Ministerio de Transporte para el pago de honorarios fueron reajustadas durante la ejecución del contrato, lo que significó un mayor valor que hubo de pagar el contratista a los profesionales que laboraban con él.

 

Los contratos celebrados por el Fondo Financiero de Proyectos de Desarrollo FONADE en el año 1995 se encontraban sujetos al derecho civil y comercial.

Problema Jurídico

¿Debe una entidad pública restablecer el equilibrio económico de un contrato de consultoría, sujeto al derecho civil y comercial, para los estudios de rehabilitación y construcción en proyectos de concesión de las carreteras por las suspensiones que se le hicieron al mismo?

Regla ampliada

La revisión por imprevisión, es inadmisible si la prestación, no obstante la excesiva onerosidad se cumplió. «(…) Bien se advierte del factum normativo, que la revisión versa sobre “la prestación de futuro cumplimiento a cargo de una de las partes”, esto es, no cumplida ni extinguida. La vigencia del contrato y la pendencia de la prestación, conforman condiciones ineludibles … La revisión por imprevisión, es inadmisible si la prestación, no obstante la excesiva onerosidad se cumplió, lo cual salvo protesta, reserva o acto contrario, denota aceptación, tolerancia o modificación por conducta concluyente de la parte afectada. Aún, satisfecha con reserva o protesta, al extinguirse definitivamente, clara es su improcedencia, por versar sobre la prestación cuyo cumplimiento posterior sobreviene oneroso en exceso, y predicarse de la relación vigente ad futurum. Empero, por cuanto la imprevisión supone tanto el vigor del contrato como de la prestación de cumplimiento futuro, y no faculta a la parte afectada para incumplir la obligación, ni encarna elemento extraño o causa de imposibilidad obligatoria, en oportunidades, la revisión para corregir el desequilibrio, o en su caso, terminar el contrato, se frustra ante el cumplimiento o la terminación del contrato, en tanto obligada la parte a cumplir, el cumplimiento extingue la prestación, y extinguida por sustracción de materia, resulta entonces impertinente la revisión bajo la regla consagrada en el artículo 868 del Código de Comercio (…)»  

Casos en los que la entidad debe responder pecuniariamente. «(…) 11 Las entidades estatales, de conformidad con la jurisprudencia del Consejo de Estado, están llamadas a responder pecuniariamente mediante una condena proferida por la autoridad judicial correspondiente, en términos generales, cuando quiera que en desarrollo de un contrato debidamente celebrado: (i) incumplan con las obligaciones contractuales que emergen de la autonomía de las partes, expresadas en el texto contractual o en todos los documentos que hacen parte integrante del contrato, tanto previos (pliego de condiciones, adendos), concomitantes (anexos), o posteriores (adiciones); (ii) incumplan con las obligaciones contractuales que surgen de las normas imperativas; (iii) o de las normas dispositivas o supletorias, salvo que se haya dispuesto en contra de ellas de manera expresa en el texto contractual o en los documentos que hacen parte integrante del contrato; (iv) incumplan con las obligaciones que se derivan de la buena fe, la costumbre y la equidad; (v) ejerzan irregularmente las facultades exorbitantes de interpretarlo, modificarlo, terminarlo o caducarlo; (vi) impongan multas o hagan efectivas cláusulas penales pecuniarias por fuera de los supuestos fácticos o de las normas que lo permiten; (vii) incumplan la obligación de reparar la ecuación financiera y restablecer el equilibrio económico del contrato como consecuencia de las alteraciones que ocurran por la modificación del contrato (ius variandi), el hecho del príncipe o la teoría de la imprevisión (…)»

Razones de la decisión

«(…)14.1  La Sala considera que por fuera de las normas incorporadas en la Ley 80 de 1993 y del artículo 868 del Código de Procedimiento Civil, existe suficiente soporte normativo para concluir que un contrato celebrado por parte de una entidad estatal, que no está sujeto a la Ley 80 de 1993 y que tiene como propósito la realización de estudios para la rehabilitación y construcción de obras de infraestructura, es susceptible de análisis judicial y de condena en contra de la entidad, frente a la demanda presentada por el contratista para obtener el restablecimiento del equilibrio, una vez probados debidamente los supuestos de hecho correspondientes.

 

14.2 Dentro del ordenamiento jurídico civil colombiano se señalan como fundamentos de la obligación de reconocer la compensación correspondiente al contratante que haya incurrido en mayores erogaciones para el cumplimiento del contrato, los principios de la conmutatividad de las prestaciones[5], constituirían los fundamentos normativos correspondientes.

 

(…)

 

14.5 En el caso concreto, la Sala aprecia que no obstante el sometimiento al derecho civil y comercial del contrato en cuestión, la contratación de estudios para rehabilitación y construcción de obras de infraestructura vial claramente involucra el interés general y la utilidad social, no solo en atención a la definición de naturaleza del contrato transcrita, sino también en consideración al derecho positivo nacional que de manera expresa las tipifica en el artículo 58 de la Ley 388 de 1997. Lo anterior posibilita señalar al contratista como un colaborador del Estado que, de acuerdo con las condiciones propias del caso, puede recibir una compensación o indemnización en atención a la pérdida que hubiera experimentado por la modificación de las condiciones inicialmente acordadas.

 

14.6 Así, bajo la cubierta armonizadora de los principios generales del derecho[7], la normas referidas darían sustento a que, en el evento en que se acredite un detrimento patrimonial del contratista por alteración de las condiciones y afectación del equilibrio contractual, se analice si de conformidad con las circunstancias especiales del caso habría lugar a la condena respectiva. Cabe advertir que la Sala se abstiene de formular una teoría general de índole subjetiva u objetiva que indique en cuáles supuestos de hecho habrían de responder las entidades estatales en este tipo de asuntos, pues considera que tal planteamiento sería altamente inconveniente en tanto que solo lo que emerge del caso concreto, en su individualidad y en función de los principios y reglas expuestos, indicará al juez, de conformidad con la independencia y autonomía que le es propia, cuándo debe proceder a restablecer el equilibrio financiero del contrato por fuera de las prescripciones de la Ley 80 de 1993 y del artículo 868 del Código de Comercio.

 

(…)

 

16 En conclusión, acerca de los dos peritajes realizados, la Sala concluye que no obra prueba de que haya habido un perjuicio económico cierto en el patrimonio del contratista como consecuencia de la suspensión de los contratos. La jurisprudencia indica que en la medida en que el dictamen pericial sea deficiente y no satisfaga las necesidades del juzgador, no será estimado[8](…)»

   


[1] Código Civil, “Artículo 1497.- El contrato es gratuito o de beneficencia cuando sólo tiene por objeto la utilidad de una de las partes, sufriendo la otra el gravamen; y oneroso, cuando tiene por objeto la utilidad de ambos contratantes, gravándose cada uno a beneficio del otro. “Artículo 1498.- El contrato oneroso es conmutativo, cuando cada una de las partes se obliga a dar o hacer una cosa que se mira como equivalente a lo que la otra parte debe dar o hacer a su vez, y si el equivalente consiste en un contingencia incierta de ganancia o pérdida, se llama aleatorio.”

[2] Código Civil, “Artículo 1603.- Los contratos deben ejecutarse de buena fe, y por consiguiente obligan no sólo a lo que en ellos se expresa, sino a todas las cosas que emanan precisamente de la naturaleza de la obligación, o que por ley pertenece a ella

[3] “Artículo 871.- Los contratos deberán celebrarse y ejecutarse de buena fe y, en consecuencia, obligarán no sólo a lo pactado expresamente en ellos, sino a todo lo que corresponda a la naturaleza de los mismos, según la ley, la costumbre o la equidad natural.”

[4] “Artículo 830.- El que abuse de sus derechos estará obligado a indemnizar los perjuicios que cause.”

[5] “Artículo 831.- Nadie podrá enriquecerse sin justa causa a expensas de otro.”

[6] Ley 153 de 1887: “Artículo 8.- Cuando no haya ley exactamente aplicable al caso controvertido, se aplicarán las leyes que regulen casos o materias semejantes, y en su defecto, la doctrina constitucional y las reglas generales de derecho.”

[7] La Corte Constitucional, C–083–95, M.P. Carlos Gaviria Diaz, define la analogía iuris como aquella en la cual a partir de diversas disposiciones del ordenamiento, se extraen los principios generales que las informan, por una suerte de inducción, y se aplican a casos o situaciones no previstas de modo expreso en una norma determinada.”

[8] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de 23 de abril de 2008, expediente No. 16.491, C.P. Ruth Stella Correa: … de conformidad con el artículo 233 del Código de Procedimiento Civil, la peritación como medio de prueba es procedente para verificar hechos que interesen al proceso y requieran especiales conocimientos científicos, técnicos o artísticos. El perito debe informarle razonadamente al juez lo que de acuerdo con esos conocimientos especializados sepa de los hechos… Para su eficacia probatoria debe reunir ciertas condiciones de contenido … que el dictamen esté debidamente fundamentado y sus conclusiones sean claras firmes y consecuencia de las razones expuestas… El dictamen del perito debe ser claro, preciso y detallado, en él se deben explicar los exámenes, experimentos e investigaciones efectuadas, lo mismo que los fundamentos técnicos, científicos o artísticos de las conclusiones (numeral 6 del artículo 237 ejusdem) … el juez es autónomo para valorar el dictamen y verificar la lógica de sus fundamentos y resultados, toda vez que el perito es un auxiliar de la justicia, pero él no la imparte ni la administra… En suma, el juez está en el deber de estudiar bajo la sana crítica el dictamen pericial y en la libertad de valorar sus resultados; si lo encuentra ajustado y lo convence, puede tenerlo en cuenta total o parcialmente al momento de fallar; o desechar sensatamente y con razones los resultados de la peritación por encontrar sus fundamentos sin la firmeza, precisión y claridad que deben estar presentes en el dictamen para ilustrar y transmitir el conocimiento de la técnica, ciencia o arte de lo dicho, de suerte que permita al juez otorgarle mérito a esta prueba por llegar a la convicción en relación con los hechos objeto de la misma.

Regla

Una entidad pública debe restablecer el equilibrio económico de un contrato de consultoría,  sujeto al derecho civil y comercial, para los estudios de rehabilitación y construcción en proyectos de concesión de las carreteras por las suspensiones que se le hicieron al mismo, cuando el juez considera lo siguiente:

 

  1. Existe suficiente soporte normativo para concluir que un contrato celebrado por parte de una entidad estatal, que no está sujeto a la Ley 80 de 1993, y que tiene como propósito la realización de estudios de rehabilitación y construcción de obras de infraestructura, es susceptible de análisis judicial y de condena en contra de la entidad, una vez se prueben debidamente los supuestos hechos correspondientes que generaron el desequilibrio.
  2. El sometimiento al derecho civil y comercial del contrato en cuestión, la contratación de estudios para rehabilitación y construcción de obras de infraestructura vial claramente involucra el interés general y la utilidad social. Lo que, posibilita señalar al contratista como un colaborador del Estado que, de acuerdo con las condiciones propias del caso, puede recibir una compensación o indemnización en atención a la pérdida que hubiera experimentado por la modificación de las condiciones inicialmente acordadas.

Nota del editor. La Sala concluyó que no obra prueba de que haya habido un perjuicio económico cierto en el patrimonio del contratista como consecuencia de la suspensión de los contratos, por lo que, no debe haber en el caso concreto una condena pecuniaria para la entidad estatal. 

Decisión

PRIMERO: REVOCAR la sentencia del 14 de marzo de 2002, dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A.

 

SEGUNDO: DENEGAR las pretensiones de la demanda.

Citas de precedentes en ratio decidendi

CE SIII E 16.491 DE 2008, 

Marco jurídico

Decreto 410 de 1971. Artículo 868. Ley 80 de 1993. Artículo 32.

Conceptualizaciones

Hecho extraordinario, «(…) Extraordinarias, son aquellas cuya ocurrencia probable está fuera de lo ordinario, normal, natural, común, usual, lógico, habitual, corriente, frecuencia o periodicidad, atendido el marco fáctico del suceso, sus antecedentes, el estado actual de la ciencia, y la situación concreta según las reglas de experiencia. (…)»

 

Hecho imprevisible. «(…) Imprevisible, es todo evento que en forma abstracta, objetiva y razonable no puede preverse con relativa aptitud o capacidad de previsión, (…)»

 

Hecho imprevisto. «(…) Imprevisto, es el acontecimiento singular no previsto ex ante, previa, antelada o anticipadamente por el sujeto en su situación, profesión u oficio, conocimiento, experiencia, diligencia o cuidado razonable. (…)»

 

Naturaleza jurídica de un contrato. «(…)La naturaleza jurídica de un contrato puede definirse como el cauce sobre el cual transcurre la corriente de las disposiciones contractuales, las cuales tienen como afluentes a las normas jurídicas, la común intención de las partes, la buena fe, la costumbre y la equidad natural. Al nacimiento de esa corriente concurre la causa, en el recorrido de la misma y en su desembocadura están presentes los efectos, y hacen las veces de dique, para impedir su desbordamiento, las normas imperativas. El cauce ha sido construido sobre bases prácticas primero, y dogmáticas después, para, posteriormente, ser consagrado positivamente en diferentes períodos de la evolución jurídica, y moldeado en función de las necesidades materiales de los particulares y del Estado[1].(…)»   


[1] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 17 de mayo de 2007, expediente n.° AP-369, C.P. Ramiro Saavedra Becerra. 

La metodología utilizada para la elaboración de esta ficha es de Fundación Derecho Justo quien la licenció a Colombia Compra Eficiente.
Documento: CE SIII E 22756 DE 2012
Síntesis
RÉGIMEN ESPECIAL
1. ATRIBUCIONES DE LA ADMINISTRACIÓN EN CASO DE INCUMPLIMIENTO
1. ATRIBUCIONES DE LA ADMINISTRACIÓN EN CASO DE INCUMPLIMIENTO
Fichas
Identificadores
  • Entidades financieras
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  • Contratación estatal
  • Etapa postcontractual
  • Hechos imprevisibles
  • Régimen especial
  • Entidades financieras
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