A través de este aplicativo los usuarios pueden conocer la normativa que incluye leyes y decretos con concordancias y los documentos que contienen los diferentes desarrollos jurisprudenciales de las altas cortes y tribunales de arbitramento sobre contratación estatal. Además tienen acceso a fichas de análisis que resaltan los elementos más relevantes de cada sentencia, así como las síntesis documentales en donde se consolidan las diferentes posiciones de las altas cortes a lo largo de los años sobre la materia.

Una entidad pública no debe restablecer el equilibrio económico cuando no el contratista no prueba  la mayor permanencia en obra,  mayores cantidades de obras, ítems no contemplados y obras adicionales 

Tipo de Documento

Sentencia

Documento

CE SIII E 21429 DE 2012

Identificadores

Régimen especial
Acción de controversias contractuales
Salvedades y observaciones en el acta de liquidación
Etapa postcontractual
Acta de liquidación
Entidades estatales
Contratación estatal
Régimen especial
Acción de controversias contractuales
Salvedades y observaciones en el acta de liquidación
Etapa postcontractual
Acta de liquidación
Entidades estatales
Contratación estatal

Entidad

Consejo de Estado

Sentencia

CE SIII E 21429 DE 2012

Caso

CONSTRUCCIONES LETY LTDA. VS. ECOPETROL

Hechos relevantes

Construcciones Lety Ltda. celebró un contrato de obra pública y diversos contratos adicionales al inicial con la Empresa Colombiana de Petróleos-Ecopetrol, para la ampliación de la refinería de Cartagena. Alega haber sufrido un desequilibrio económico durante su ejecución como consecuencia de los costos en que incurrió, derivado de una mayor permanencia en obra, de unas mayores cantidades de obras, ítems no contemplados y obras adicionales, por circunstancias ajenas a su voluntad, como la huelga del sindicato de la USO (Unión Sindical Obrera) que impidió desarrollar sus labores y una serie de modificaciones unilaterales realizadas por la administración.

 

Entregada la obra, Ecopetrol y la demandante suscriben un acta de liquidación, en la que la contratista decide reservarse el derecho a reclamar ante la empresa contratante o de recurrir ante el contencioso administrativo por concepto de las mayores cantidades de obra y los mayores costos no reconocidos en la ejecución del contrato mediante salvedades.

Problema Jurídico

¿Debe una entidad pública restablecer el equilibrio económico por  la mayor permanencia en obra,  mayores cantidades de obras, ítems no contemplados y obras adicionales en que incurrió el contratista por circunstancias ajenas a su voluntad, tales como la huelga del sindicato de la USO?

Regla ampliada

Omisión/silencio en contrato modificatorio. «(…).De acuerdo con el criterio jurisprudencial expuesto, la omisión o silencio en torno a las reclamaciones, reconocimientos, observaciones o salvedades por hechos previos conocidos a la fecha de suscripción de un contrato modificatorio, adicional o un acta de suspensión tiene por efecto el finiquito de los asuntos pendientes para las partes, no siendo posible discutir posteriormente esos hechos anteriores (excepto por vicios en el consentimiento), toda vez que no es lícito a las partes venir contra sus propios actos, o sea “venire contra factum propium non valet”, que se sustenta en la buena fe que debe imperar en las relaciones jurídicas.(…)»

  Se debe dejar salvedad en el acta de liquidación bilateral para demandar el pago de prestaciones surgidas del contrato.«(…) Atendiendo la naturaleza y finalidad de la liquidación del contrato, ha sido criterio reiterado de esta Sala que, cuando se realiza la liquidación bilateral, esto es, por mutuo acuerdo entre la administración y su contratista, teniendo en cuenta que se trata de un negocio jurídico fruto de la autonomía privada que le da firmeza o definición a las prestaciones mutuas, si no se deja salvedad en el acta que la contenga, no es posible que luego se demande judicialmente el pago de prestaciones surgidas del contrato[1].   (…)     25. Sin embargo, la anterior afirmación de la jurisprudencia fue aclarada en el sentido de señalar que “[l]a salvedad condiciona entonces, no el ejercicio de la acción porque no es un supuesto legal para su procedencia, sino la prosperidad de las pretensiones formuladas, siempre que se demuestren los otros supuestos fácticos y jurídicos de la responsabilidad contractual”[1](...) [1] Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. sentencia de 1 de febrero de 2009, exp. 15757, C.P. Ramiro Saavedra Becerra.  


[1] Consejo de Estado, Sección Tercera, entre otras sentencias se citan las siguientes: de 25 de noviembre de 1999, exp. 10893; de 6 de mayo de 1992; exp. 6661, de 6 de diciembre de 1990, exp. 5165, de 30 de mayo de 1991, exp. 6665, de 19 de julio de 1995, exp. 7882; de 22 de mayo de 1996, exp. 9208.

Razones de la decisión

«(…) 35. Así las cosas, la mayor permanencia en obra o prolongación en el tiempo de la ejecución del contrato, como consecuencia del incumplimiento de obligaciones o deberes por la entidad pública contratante[2] configurativos de situaciones de fuerza mayor o caso fortuito que impiden la ejecución temporal del negocio jurídico, sea que impliquen o no mayores cantidades de obra u obras adicionales, puede llegar a traumatizar la economía del contrato en tanto afectan su precio debido, pues la ampliación o extensión del plazo termina aumentando los valores de la estructura de costos (administrativos, de personal, equipos, etc.) prevista inicialmente por el contratista para su cumplimiento, situación que da lugar a la reparación de los perjuicios que se le produzcan, siempre y cuando se acrediten y estén debidamente demostrados, o llevarlo a un punto de no pérdida, según el caso.

 

36. De otra parte, el ejercicio del ius variandi, en virtud del cual la administración tiene la posibilidad de modificar unilateralmente los términos del contrato, afectando de ese modo su ejecución y variando las prestaciones debidas por el cocontratante particular (supresión o adición de obras, trabajos, suministros o servicios), también puede ser causa de desequilibrio económico de los contratos estatales. Ha señalado esta Sección que “...el ejercicio del IUS VARIANDI hace nacer, en favor del contratista-colaborador de la administración, el derecho a que se mantenga en todo momento la ecuación financiera de la relación jurídica, pagándole el mayor trabajo realizado. Esto se explica no sólo a la luz de la ley sino también del Derecho, y de los supremos valores que lo informan, entre los cuales el de justicia lo explica todo”[3].  

 

37. Ahora bien, dentro de los requisitos necesarios para el reconocimiento de las causas anotadas (como la de las demás[4]) de rompimiento del equilibrio financiero o económico del contrato, está el de la demostración o prueba del hecho que la configura y de la pérdida real, grave y anormal en la economía del contrato. Es decir, cualquiera que sea la causa que se invoque, se observa que el hecho mismo -que debe ser probado- por sí solo no equivale a un rompimiento automático del equilibrio económico del contrato estatal, sino que deberá analizarse cada caso particular, para determinar la existencia de la afectación grave de las condiciones económicas del contrato.

 

38. Por eso, bien ha sostenido esta Corporación que debe probarse que el Estado incumplió el contrato o lo modificó unilateralmente o se presentó cualquiera de los eventos que afecte el equilibrio económico del contrato y, además, para que resulte admisible el restablecimiento del mismo, debe probar el contratista que representó un quebrantamiento grave de la ecuación contractual establecida ab initio, que se sale de toda previsión y una mayor onerosidad de la calculada que no está obligado a soportar[6].


(...)


50. En síntesis, advierte la Sala que en el presente proceso no se aportó la documentación relativa al anexo n.° 1 del contrato (alcance de los trabajos), el pliego de condiciones y la oferta presentada por la  sociedad actora con el objeto de celebrar el contrato demandado y, por contera, no es posible determinar si en realidad la sociedad demandante ejecutó o no mayores prestaciones a las originalmente convenidas. Dicho de otro modo, considera la Sala que dada la ausencia de las aludidas pruebas en el proceso, las pretensiones no tienen vocación para prosperar, por cuanto su estudio exige la demostración de las actividades, ítems y cantidades contratadas.(...)»    


[1] Incumplimientos de la administración, tales como no pagar oportunamente el anticipo o las actas de entrega parcial de obra o el valor de la cuantía del contrato, o no entregar oportunamente los terrenos en los cuales debe ser construida la obra, o no suministrar oportunamente los planos y materiales con los cuales se debe ejecutar la obra, pueden alterar la ecuación financiera del contrato bajo la perspectiva de que usualmente dificultan el desarrollo de las prestaciones a la parte ofendida y generan mayores gastos y erogaciones para el contratista. [2] Como por ejemplo pueden ser los problemas de orden público. [3] Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 6 de septiembre de 1995, exp. 7.625, C.P. Jesús María Carrillo Ballesteros. [4] Tales como el hecho del príncipe, la teoría de la imprevisión y las sujeciones materiales imprevistas. [5] Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia 18 de septiembre de 2003, exp. 15.119, C.P. Ramiro Saavedra Becerra. [6] Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 11 de diciembre de 2003, exp. 16.433, C.P. Ricardo Hoyos Duque. 

Regla

Una entidad pública no debe restablecer el equilibrio económico por la mayor permanencia en obra, mayores cantidades de obras, ítems no contemplados y obras adicionales en que incurrió el contratista por circunstancias ajenas a su voluntad, tales como la huelga del sindicato de la USO, porque:  
  1. La mayor permanencia en obra , como consecuencia del incumplimiento de obligaciones o deberes por la entidad pública contratante o la ocurrencia de hechos externos a las partes configurativos de situaciones de fuerza mayor o caso fortuito que impiden la ejecución temporal del negocio jurídico, sea que impliquen o no mayores cantidades de obra u obras adicionales, puede llegar a traumatizar la economía del contrato y dar derecho a la indemnización de perjuicios que se produzcan, siempre y cuando se acrediten y estén debidamente demostrados.
  2. El ejercicio del ius variandi (en virtud del cual la administración puede modificar unilateralmente los términos del contrato) hace nacer para el contratista el derecho a que se mantenga en todo momento la ecuación financiera de la relación jurídica, pagándole el mayor trabajo realizado.
  3. Debe probarse que la administración incumplió el contrato o lo modificó unilateralmente o se presentó cualquiera de los eventos que afecte el equilibrio económico del contrato y, además, para que resulte admisible el restablecimiento del mismo, el contratista debe probar que representó un quebrantamiento grave de la ecuación contractual, que se sale de toda previsión y una mayor onerosidad de la calculada que no está obligado a soportar.
  4. En el caso en concreto, no se aportó la documentación necesaria para determinar si en realidad la sociedad demandante ejecutó mayores prestaciones a las originalmente convenidas, por lo que, al no aportarse las pruebas necesarias la administración no está obligada a restablecer el equilibrio económico del contrato.

Decisión

  PRIMERO: CONFÍRMASE la sentencia apelada, esto es, la proferida el 6 de abril de 2001, por la Sala de Descongestión para fallos administrativos de Barranquilla.   SEGUNDO: DEVUÉLVASE, en firme este proveído, el expediente al Tribunal de origen.

Marco jurídico

Decreto-Ley 222 de 1983. Artículos 52. Ley 57 de 1887. Artículo 15.

Conceptualizaciones

Liquidación. «(…) La liquidación es un ajuste o rendición final de cuentas que se produce con el objeto de que las partes contratantes establezcan, con fundamento en el desarrollo del contrato, las acreencias pendientes o saldos a favor o en contra de cada uno o se declaren a paz y salvo, según el caso, para extinguir el negocio jurídico estatal celebrado. Tiene por objeto, como lo ha señalado de tiempo atrás la Sala, definir cómo quedó la realización de las prestaciones mutuas a las que se comprometieron las partes; efectuar un balance de las cuentas y pagos para establecer quién le debe a quién y cuánto, esto es, precisar su estado económico y el de los derechos y obligaciones de las partes con ocasión a su ejecución; proceder a las reclamaciones, ajustes y reconocimientos a que haya lugar; declararse a paz y salvo de las obligaciones o derechos a cargo de las mismas y finiquitar así el vínculo contractual. (…)»


Clasificación de la liquidación. «(…) La liquidación puede ser: (i) bilateral o por mutuo acuerdo entre las partes dentro del plazo contractual o el legal (4 meses); o (ii) unilateral, por acto administrativo que se profiere cuando: a) no se presenta el contratista a la liquidación bilateral, b) no se logra la liquidación bilateral o c) se logra parcialmente y (iii) judicial, cuando se pide por esta vía a través de la acción de controversias contractuales y se demanda en tiempo, porque a) no se ha producido la liquidación; o b) respecto de puntos no liquidados. (…)»

La metodología utilizada para la elaboración de esta ficha es de Fundación Derecho Justo quien la licenció a Colombia Compra Eficiente.

Un contratista puede acudir a la vía jurisdiccional para reclamar las mayores cantidades de obra y los mayores costos no reconocidos en la ejecución del contrato, con respaldo en las salvedades estipuladas en el acta de liquidación

Tipo de Documento

Sentencia

Documento

CE SIII E 21429 DE 2012

Identificadores

Etapa postcontractual
Contrato de obra pública
Acta de liquidación
Contratación estatal
Autonomía
Acción de controversias contractuales
Régimen especial
Entidades estatales
Contratista
Etapa postcontractual
Contrato de obra pública
Acta de liquidación
Contratación estatal
Autonomía
Acción de controversias contractuales
Régimen especial
Entidades estatales
Contratista

Entidad

Consejo de Estado

Sentencia

CE SIII E 21429 DE 2012

Caso

CONSTRUCCIONES LETY LTDA. VS. ECOPETROL

Hechos relevantes

Construcciones Lety Ltda. celebró un contrato de obra pública y diversos contratos adicionales al inicial con la Empresa Colombiana de Petróleos-Ecopetrol, para la ampliación de la refinería de Cartagena. El contratista alegó haber sufrido un desequilibrio económico durante su ejecución como consecuencia de los costos en que incurrió, derivado de una mayor permanencia en obra, de unas mayores cantidades de obras, ítems no contemplados y obras adicionales, por una serie de modificaciones unilaterales realizadas por la administración y por circunstancias ajenas a su voluntad que le impidieron desarrollar las labores.

 

Entregada la obra, Ecopetrol y la demandante suscribieron un acta de liquidación, en la que la contratista mediante salvedades, decidió reservarse el derecho a reclamar ante la empresa contratante o de recurrir ante el contencioso administrativo, para reclamar los mayores costos no reconocidos en la ejecución del contrato.

Problema Jurídico

¿Puede un contratista acudir a la vía jurisdiccional por demanda de controversias contractuales contra una entidad pública, para reclamar legítimamente las mayores cantidades de obra y los mayores costos no reconocidos en la ejecución del contrato, teniendo como respaldo las salvedades estipuladas en el acta de liquidación?

Regla ampliada

Las salvedades en la liquidación bilateral del contrato estatal como presupuesto para la reclamación judicial del pago de prestaciones surgidas del contrato. « (…) El hecho de que al momento de la liquidación final del contrato el contratista no haya reclamado, o dejado salvedad en relación con aquellos conceptos que consideraba insolutos, le impide demandar a través de un proceso judicial su reconocimiento. Ha sido jurisprudencia reiterada de esta Sala que cuando la liquidación del contrato se realiza entre la administración y su contratista, si no se deja salvedad en el acta en relación con reclamaciones que tengan cualquiera de las partes, no es posible que luego se demande judicialmente el pago de prestaciones surgidas del contrato (...)   La liquidación de mutuo acuerdo suscrita por las partes, constituye un acto de autonomía privada de aquellas que le da firmeza o definición a las prestaciones mutuas entre sí, de tal suerte que constituye definición de sus créditos y deudas recíprocas, no susceptible de enjuiciarse ante el órgano jurisdiccional, como no sea que se acredite algún vicio del consentimiento que conduzca a la invalidación de la misma, tales como: error, fuerza o dolo.   La liquidación final del contrato tiene como objetivo principal, que las partes definan sus cuentas, que decidan en qué estado quedan después de cumplida la ejecución de aquel; que allí se decidan todas las reclamaciones a que ha dado lugar la ejecución del contrato, y por esa razón es ese el momento en que se pueden formular las reclamaciones que se consideren pertinentes. La liquidación finiquita la relación entre las partes del negocio jurídico, por ende, no puede con posterioridad demandarse reclamaciones que no hicieron en ese momento[1].  (…)»   Efectos del acta de liquidación bilateral de un contrato estatal. « (…) Sobre los efectos que se desprenden del acta de liquidación de un contrato suscrita por acuerdo entre las partes, la Sala también se ha pronunciado en los siguientes términos:   El acta que se suscribe sin manifestación de inconformidad sobre cifras o valores y en general sobre su contenido, está asistida de un negocio jurídico pleno y válido, porque refleja la declaración de voluntad en los términos que la ley supone deben emitirse, libres o exentos de cualesquiera de los vicios que pueden afectarla. Así tiene que ser. Se debe tener, con fuerza vinculante, lo que se extrae de una declaración contenida en un acta, porque las expresiones volitivas, mientras no se demuestre lo contrario, deben ser consideradas para producir los efectos que se dicen en él...[2]. (…)»   
[1] CE SIII E 10608 DE 1997 y CE SIII E 11.101 DE 1998 [2] CE SIII E 9965 DE 1995

Razones de la decisión

«(…) Atendiendo la naturaleza y finalidad de la liquidación del contrato, ha sido criterio reiterado de esta Sala que, cuando se realiza la liquidación bilateral, esto es, por mutuo acuerdo entre la administración y su contratista, teniendo en cuenta que se trata de un negocio jurídico fruto de la autonomía privada que le da firmeza o definición a las prestaciones mutuas, si no se deja salvedad en el acta que la contenga, no es posible que luego se demande judicialmente el pago de prestaciones surgidas del contrato [1].

 

(…)

 

25. Sin embargo, la anterior afirmación de la jurisprudencia fue aclarada en el sentido de señalar que “[l]a salvedad condiciona entonces, no el ejercicio de la acción porque no es un supuesto legal para su procedencia, sino la prosperidad de las pretensiones formuladas, siempre que se demuestren los otros supuestos fácticos y jurídicos de la responsabilidad contractual” [2] 

 

26. Incluso, la Sección puntualizó que las observaciones o salvedades a la liquidación bilateral no se constituyen en un requisito de procedibilidad para acudir ante la Jurisdicción, pero sí resultan ser un presupuesto de orden material en el marco de la legitimación en la causa por activa, en orden a lograr la prosperidad de las pretensiones.

   

(…)

  

Por lo tanto, siguiendo el criterio jurisprudencial se tiene que: (i) si las partes quedaron a paz y salvo en el acta de liquidación, sin reparos ni salvedades, no tendrán prosperidad los reclamos en vía judicial; (ii) si en el acta de liquidación quedaron pagos pendientes, las partes pueden hacer efectivos los mismos a través de procesos ejecutivos; y (iii) se reconoce la posibilidad de que las partes hagan reservas y salvedades para reclamaciones futuras.  

 

 

28. En el sub lite, quedó demostrado que las partes suscribieron de mutuo acuerdo la liquidación del contrato de obras por ellas celebrado y materia de controversia, pero también que la contratista, ahora demandante, en la respectiva acta dejó expresa salvedad en la misma en el sentido de que se reservaba el derecho a reclamar ante la empresa contratante o de recurrir ante el contencioso administrativo por concepto de las mayores cantidades de obra y los mayores costos no reconocidos en la ejecución del contrato DIJ- (A)-404-89 por circunstancias o hechos ajenos a ella, de suerte que cumplió con lo exigido en estos casos por la jurisprudencia y estaba, por lo mismo, legitimada para plantear las pretensiones formuladas en su demanda presentada ante esta jurisdicción. (…)»



[1] CE SIII E 10893 DE 1999 [2] CE SIII E 15757 DE 2009

Regla

Un contratista puede acudir a la vía jurisdiccional por demanda de controversias contractuales contra una entidad pública, para reclamar legítimamente las mayores cantidades de obra y los mayores costos no reconocidos en la ejecución del contrato, teniendo como respaldo las salvedades estipuladas en el acta de liquidación, porque:  
  1. Cuando se realiza la liquidación bilateral, esto es, por mutuo acuerdo entre la administración y su contratista, si no se deja salvedad en el acta que la contenga, no es posible que luego se demande judicialmente el pago de prestaciones surgidas del contrato.
  2. Aunque las observaciones o salvedades a la liquidación bilateral no se constituyen en un requisito de procedibilidad para acudir ante la Jurisdicción, sí resultan ser un presupuesto de orden material en el marco de la legitimación en la causa por activa, en orden a lograr la prosperidad de las pretensiones.
  3. En el sub lite, quedó demostrado que en el acta suscrita de mutuo acuerdo por las partes, el contratista dejó expresa salvedad en el sentido de que se reservaba el derecho a reclamar ante la empresa contratante o de recurrir ante el contencioso administrativo por concepto de las mayores cantidades de obra y los mayores costos no reconocidos en la ejecución del contrato, de suerte que cumplió con lo exigido en estos casos por la jurisprudencia y estaba, por lo mismo, legitimada para plantear las pretensiones formuladas en su demanda presentada ante esta jurisdicción.

Decisión

PRIMERO: CONFÍRMASE la sentencia apelada, esto es, la proferida el 6 de abril de 2001, por la Sala de Descongestión para fallos administrativos de Barranquilla.

 

SEGUNDO: DEVUÉLVASE, en firme este proveído, el expediente al Tribunal de origen.

Citas de precedentes en ratio decidendi

CE SIII E 10893 DE 1999 CE SIII E 15757 DE 2009

Marco jurídico

Decreto-Ley 222 de 1983. Artículos 52. Ley 57 de 1887. Artículo 15.

Conceptualizaciones

Liquidación. «(…) La liquidación es un ajuste o rendición final de cuentas que se produce con el objeto de que las partes contratantes establezcan, con fundamento en el desarrollo del contrato, las acreencias pendientes o saldos a favor o en contra de cada uno o se declaren a paz y salvo, según el caso, para extinguir el negocio jurídico estatal celebrado. Tiene por objeto, como lo ha señalado de tiempo atrás la Sala, definir cómo quedó la realización de las prestaciones mutuas a las que se comprometieron las partes; efectuar un balance de las cuentas y pagos para establecer quién le debe a quién y cuánto, esto es, precisar su estado económico y el de los derechos y obligaciones de las partes con ocasión a su ejecución; proceder a las reclamaciones, ajustes y reconocimientos a que haya lugar; declararse a paz y salvo de las obligaciones o derechos a cargo de las mismas y finiquitar así el vínculo contractual. (…)»

 

Clasificación de la liquidación. «(…) La liquidación puede ser: (i) bilateral o por mutuo acuerdo entre las partes dentro del plazo contractual o el legal (4 meses); o (ii) unilateral, por acto administrativo que se profiere cuando: a) no se presenta el contratista a la liquidación bilateral, b) no se logra la liquidación bilateral o c) se logra parcialmente y (iii) judicial, cuando se pide por esta vía a través de la acción de controversias contractuales y se demanda en tiempo, porque a) no se ha producido la liquidación; o b) respecto de puntos no liquidados. (…)»

La metodología utilizada para la elaboración de esta ficha es de Fundación Derecho Justo quien la licenció a Colombia Compra Eficiente.

Documento: CE SIII E 21429 DE 2012
Síntesis
1. ATRIBUCIONES DE LA ADMINISTRACIÓN EN CASO DE INCUMPLIMIENTO
RÉGIMEN ESPECIAL
1. ATRIBUCIONES DE LA ADMINISTRACIÓN EN CASO DE INCUMPLIMIENTO
Fichas
Identificadores
  • Régimen especial
  • Acción de controversias contractuales
  • Salvedades y observaciones en el acta de liquidación
  • Etapa postcontractual
  • Acta de liquidación
  • Entidades estatales
  • Contratación estatal
  • Régimen especial
  • Acción de controversias contractuales
  • Salvedades y observaciones en el acta de liquidación
  • Etapa postcontractual
  • Acta de liquidación
  • Entidades estatales
  • Contratación estatal
  • Identificadores
  • Etapa postcontractual
  • Contrato de obra pública
  • Acta de liquidación
  • Contratación estatal
  • Autonomía
  • Acción de controversias contractuales
  • Régimen especial
  • Entidades estatales
  • Contratista
  • Etapa postcontractual
  • Contrato de obra pública
  • Acta de liquidación
  • Contratación estatal
  • Autonomía
  • Acción de controversias contractuales
  • Régimen especial
  • Entidades estatales
  • Contratista
  • Normativa
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