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La constancia de inconformidad del contratista consigna en el acta de liquidación debe ser clara, concreta y específica

Tipo de Documento

Sentencia

Documento

CE SIII E 28744 DE 2014

Identificadores

Contratación estatal
Acta de liquidación
Liquidación
Etapa postcontractual
Contratación estatal
Acta de liquidación
Liquidación
Etapa postcontractual

Entidad

Consejo de Estado

Sentencia

CE SIII E 28744 DE 2014

Caso

REDENVÍOS LTDA. VS. INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO - IDU

Hechos relevantes

El Instituto de Desarrollo Urbano –IDU- profirió la Invitación con el fin de recibir las propuestas de los interesados en contratar la prestación del servicio de mensajería especializada.

 

El Pliego de Condiciones señaló que los proponentes debían indicar el tiempo máximo para realizar la entrega de envíos urbanos, la entrega de envíos nacionales y el tiempo para el reporte de devoluciones, los cuales en ningún caso podrían respectivamente ser superiores a 24 horas, 48 horas y 120 horas a partir de la orden de servicio.

 

REDENVIOS LTDA. presentó su propuesta de acuerdo con las exigencias del Pliego de Condiciones, pero especificando que el tiempo de entrega y de reporte de devoluciones sería en horas hábiles.

 

El 23 de julio de 2001 la entidad celebró el contrato con REDENVIOS LTDA., quien se obligó a prestar a sus servicios de mensajería especializada de conformidad con la oferta presentada el 22 de junio de 2001.

 

La duración del contrato se fijó en 12 meses contados a partir de la suscripción del Acta de Iniciación de Obra, es decir, desde el 25 de julio de 2001 y el valor total del contrato se pactó en $128.000.000

 

El Instituto de Desarrollo Urbano expidió la Resolución No. 17 del 10 de enero de 2002 por medio de la cual impuso una multa al contratista argumentando el retraso en la entrega de los envíos urbanos y nacionales. Debido a que el contratista persistió en su incumplimiento, el IDU realizó una diligencia de descargos para finalmente expedir la Resolución No. 5535 del 10 de julio de 2002 por medio de la cual declaró la caducidad del contrato.

 

Contra ésta Resolución se interpuso el recurso de reposición el cual fue resuelto a través de la Resolución No. 9182 del 8 de octubre de 2002 en el sentido de confirmar la declaratoria de caducidad del contrato.

 

Una vez vencido el plazo contractual, REDENVIOS continuó ejecutando sus obligaciones con el fin de cumplir el objeto contractual.

 

Las partes firmaron de común acuerdo el Acta No. 2 de Recibo Final y Liquidación en la cual el contratista se reservó la facultad de demandar este acto. 

Problema Jurídico

¿Puede un contratista demandar el acta bilateral de liquidación de un contrato, cuando no hizo salvedad alguna acerca de su inconformidad con lo allí estipulado, sino que se limitó a señalar que se reservaba la facultad de demandar este acto?

Razones de la decisión

«(…) Así por ejemplo, si la liquidación bilateral de un contrato es un acuerdo que celebran las partes de un contrato estatal para determinar los derechos y obligaciones que aún subsisten a favor y a cargo de cada una de las partes contratantes, todo con la finalidad de extinguir de manera definitiva todas las relaciones jurídicas que surgieron como consecuencia del contrato estatal precedentemente celebrado, resulta evidente y obvio por ser conforme a la buena fe objetiva que cada una de ellas tiene la obligación de enterar a la otra, de manera clara y expresa, de todas aquellas circunstancias o razones, entre otras, que den lugar a su inconformidad con el finiquito total que se propone. 

 

Con otras palabras, en la liquidación bilateral del contrato, quien esté inconforme con las cuentas que se presentan y el finiquito que se propone debe ineludiblemente expresar con qué y por qué no está de acuerdo y por consiguiente pedir o exigir el respectivo reconocimiento, de todo lo cual debe dar cuenta el acta respectiva pues ésta será finalmente la prueba de que expresó su inconformidad y que exigió el derecho que creía tener. 

 

(…)

 

Dicho de otra manera toda reclamación en la liquidación bilateral de un contrato estatal supone no sólo que se consigne en el acta la correlativa salvedad sino también, y ante todo, la expresión clara y expresa de cuáles son los aspectos y puntos que motivan su inconformidad. 

 

(…)

 

Y la razón para que esto sea así no es otra que el principio de la buena fe objetiva, en su manifestación del deber de información, pues de lo contrario la parte reticente, contrariando la lealtad y la rectitud que debe imperar en los negocios jurídicos y en el tráfico jurídico en general, quedaría habilitada para sorprender a la otra con exigencias o reconocimientos que en su momento no fueron propuestos ni dados a conocer. 

 

Por esto es que el precedente jurisprudencial de la Sección Tercera del Consejo de Estado ha venido insistiendo en que quién no hace salvedades claras y expresas en el acta de liquidación no puede luego concurrir ante la jurisdicción contencioso administrativa a pretender el reconocimiento de derechos que al momento de la liquidación no reclamó ni salvó.

 

Así lo indicó al expresar:

 

“…cuando se liquida un contrato y las partes firman el acta de liquidación sin reparo alguno, estos en principio no pueden mañana impugnar el acta que tal acuerdo contiene, a menos que exista error u omisión debidamente comprobado. La liquidación suscrita sin reparos es un auténtico corte de cuentas entre los contratistas, en la cual se define quién debe, a quién y cuánto.”[1]

 

Posteriormente señaló:

 

“…en la etapa de liquidación de un contrato, las partes deben dejar sentado en acta sus pretensiones para que sean consideradas por la otra parte, es ese el momento del contrato, en el cual la parte adquiere legitimación para reclamar en vía judicial o extrajudicial, las pretensiones que la otra parte no acepte. Las divergencias que existan al momento de liquidar el contrato, que sean enunciadas en acta, y no aceptadas estructuran la base del petitum de una eventual demanda. Por el contrario la parte que no deje anotada en el acta de liquidación final, la existencia de alguna pretensión para que la otra la considere en esa vía, NUNCA PODRÁ pretenderlas judicialmente…”[2]

 

Y luego precisó:

 

“…para efectos de poder acudir a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, es requisito indispensable que las partes hayan dejado constancia expresa, en el acta de liquidación del contrato, de las inconformidades que pudieron resultar durante su ejecución, tal como esta Sala lo ha señalado en reiteradas ocasiones…Ahora bien, la constancia que el contratista inconforme consigna en el acta no puede ser de cualquier tipo; es necesario que reúna las siguientes características: que identifique adecuadamente los problemas surgidos con ocasión del contrato, es decir, que sea clara, concreta y específica; no obstante no tiene que expresar técnicamente toda una reflexión y justificación jurídico-económica, pero sí debe contener, así sea de modo elemental, la identificación del problema, es decir, los motivos concretos de inconformidad… Lo anterior significa que la constancia de inconformidad no se satisface con una formulación genérica, que no identifique la razón de ser de la salvedad del contratista; tal conducta impide la claridad necesaria en la conclusión de la relación negocial, bien porque las partes están de acuerdo en forma plena, o bien porque subsisten diferencias entre ellas.”[3]

 

Conjugando todo lo que hasta aquí se ha considerado resulta, en síntesis, que uno de los comportamientos que supone la buena fe objetiva o contractual es el deber de informar a la otra parte toda aquella circunstancia que resulte relevante para la formación, ejecución o extinción del contrato y que si se trata del acto bilateral de liquidación de una relación contractual, este deber se concreta, si existen inconformidades, en la manifestación de todas ellas indicando de manera clara y específica lo que pretende que se le reconozca, mencionando los motivos o razones que lo llevan a reclamar y haciendo las salvedades del caso si ellas no fueren atendidas o aceptadas.

 

Por consiguiente las salvedades que se exponen en expresiones genéricas, esto es que no dan cuenta de lo que se pretende ni de las razones o motivos que llevan a la reclamación, jamás legitiman al inconforme para concurrir ante la jurisdicción contencioso administrativa a pretender lo que en la liquidación no reclamó ni salvó de manera clara, concreta  y específica.

 

Finalmente, tal como lo ha dicho esta Subsección ha de tenerse en cuenta que:

 

“… si la razón de inconformidad radica en un acto administrativo que declara una obligación, y que el contratista discute -como el que impone una multa, o una cláusula penal, o la caducidad (como en el caso sub iudice)- también es necesario dejar constancia de esa insatisfacción, porque igualmente los efectos de esas decisiones integran los asuntos sobre los cuales las partes deben, primero, intentar conciliar las diferencias, y sólo si no lo hacen, expresarlo en el acta, para que luego puedan acudir al juez. De hecho, la sola circunstancia de que el motivo de inconformidad de una parte radique en un acto administrativo, y no en un hecho, un comportamiento, un mal pago, etc., no tiene por qué variar la tesis general: Que los motivos de inconformidad -cualquiera sea-, se deben expresar en la liquidación bilateral del contrato.”[4]

 

(…) 

 

En el cuerpo del acta que contiene la mencionada liquidación del contrato 299 no aparece manifestación alguna que de manera clara, concreta y específica señale lo que el contratista pretende que se le reconozca ni los motivos o razones que lo llevan a reclamar; aún más, no hay mención de que el contratista haya formulado alguna reclamación y mucho menos en qué consistía ella y si fue aceptada o negada, simplemente al final del acta, como ya se dijo, aparece una salvedad general  según la cual el contratista manifestó “Me reservo el derecho a demandar ante el contencioso administrativo, el presente acto administrativo”  (…)»    


[1] CE SIII E 11101 DE 1998 [2] CE SIII E  11689 DE 2008 [3] CE SIII E 14113 DE 2005 [4] CE SIII E 21483 DE 2006

Regla

Un contratista no puede demandar el acta bilateral de liquidación de un contrato, cuando no hizo salvedad alguna acerca de su inconformidad con lo allí estipulado, sino que se limitó a señalar que se reservaba la facultad de demandar este acto, en razón a que:

 

  1. Una vez se liquida un contrato y las partes firman el acta de liquidación sin reparo alguno, ésta no puede ser posteriormente impugnada en la jurisdicción contencioso administrativo, a menos que exista error u omisión debidamente comprobado. Por tanto, la liquidación suscrita sin reparos es un auténtico corte de cuentas entre los contratistas, en la cual se define quién debe a quién y cuánto.
  2. En la etapa de liquidación de un contrato, las partes deben dejar sentado en el acta sus pretensiones para que sean consideradas por la otra parte. Es en este momento del contrato en el cual la parte adquiere legitimación para reclamar en vía judicial o extrajudicial las pretensiones que la otra parte no aceptó. 
  3. La constancia de inconformidad del contratista consignada en el acta no puede ser de cualquier tipo; es necesario que se identifique adecuadamente los problemas surgidos con ocasión del contrato, es decir, que sea clara, concreta y específica.

Decisión

PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia apelada aunque por las razones antes mencionadas.

 

SEGUNDO: DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.

 

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

Marco jurídico

Ley 80 de 1993

Conceptualizaciones

Contrato. «(…) En efecto, a las voces del artículo 864 del Código de Comercio “el contrato es un acuerdo de dos o más partes para constituir, regular o extinguir entre ellas una relación jurídica patrimonial…”, de donde se desprende que los contratos no sólo pueden crear relaciones jurídicas sino que también pueden estar destinados a regularlas o a extinguirlas, cosa ésta última que es la que precisamente ocurre en los actos de liquidación bilateral de los contratos estatales.(…)»   La buena fe contractual.   «(…) no es otra que aquella que la doctrina ha calificado como objetiva  pues no consiste en un estado de creencia o convicción de actuar conforme a derecho (buena fe subjetiva) sino “en respetar en su esencia lo pactado, en cumplir las obligaciones derivadas del acuerdo, en perseverar en la ejecución de lo convenido, en observar cabalmente el deber de informar a la otra parte, y, en fin, en desplegar un comportamiento que convenga a la realización y ejecución del contrato sin olvidar que el interés del otro contratante también debe cumplirse y cuya satisfacción depende en buena medida de la lealtad y corrección de la conducta propia.” (…)»    Liquidación bilateral de un contrato estatal, «(…) es un negocio jurídico de la estirpe de los contratos pues en ella se presentan los rasgos distintivos de esta especie negocial a saber: a) El acuerdo entre dos partes; y b) La finalidad, en este caso, de extinguir una relación jurídica de carácter patrimonial o, lo que es lo mismo, de contenido económico. (…)» 

La metodología utilizada para la elaboración de esta ficha es de Fundación Derecho Justo quien la licenció a Colombia Compra Eficiente.
Documento: CE SIII E 28744 DE 2014
Síntesis
1. ATRIBUCIONES DE LA ADMINISTRACIÓN EN CASO DE INCUMPLIMIENTO
1. ATRIBUCIONES DE LA ADMINISTRACIÓN EN CASO DE INCUMPLIMIENTO
Fichas
Identificadores
  • Contratación estatal
  • Acta de liquidación
  • Liquidación
  • Etapa postcontractual
  • Contratación estatal
  • Acta de liquidación
  • Liquidación
  • Etapa postcontractual
  • Normativa
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