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La entidad pública debe reconocer a un contratista los perjuicios patrimoniales ocasionados por la declaración de caducidad del contrato y por la consiguiente generación de inhabilidad para contratar, debido a que el acto que declaró la caducidad del contrato fue expedido después de haber finalizado la ejecución contractual

Tipo de Documento

Sentencia

Documento

CE SIII E 26705 DE 2014

Identificadores

Etapa postcontractual
Nulidad
Etapa contractual
Cláusulas excepcionales
Caducidad del contrato
Contratación estatal
Compensación
Ejecución del contrato
Liquidación
Legalidad
Liquidación
Contratación estatal
Legalidad
Cláusulas excepcionales
Compensación
Etapa contractual
Ejecución del contrato
Caducidad del contrato
Etapa postcontractual
Nulidad

Entidad

Consejo de Estado

Sentencia

CE SIII E 26705 DE 2014

Caso

SOCIEDAD FRANCISCO MAHECHA RUBIANO Y CIA. LTDA. VS. DISTRITO CAPITAL Y OTROS

Hechos relevantes

El Fondo de Desarrollo Local de Barrios Unidos y la sociedad Francisco Mahecha Rubiano Cía- Ltda. suscribieron un contrato con el objeto de ejercer la interventoría sobre determinados contratos de obra pública suscritos por el Fondo para la construcción y reconstrucción de algunas calles de la localidad.

 

El DISTRITO CAPITAL declaró la caducidad del contrato de interventoría por incumplimiento del contratista y posteriormente lo liquidó. Adujo que los materiales utilizados por el contratista no cumplían con las especificaciones de los materiales suministrados.

 

El contratista presentó recurso de reposición que no favoreció sus pretensiones, por lo que interpuso el recurso de apelación. Los fundamentos del contratista se basaron en que la entidad no podía declarar la caducidad del contrato una vez cumplido y terminado el plazo de ejecución del mismo. A su vez, el contratista, debido a la declaración de caducidad que hizo la entidad mediante acto administrativo, quedó inhabilitado por 5 años, como lo indica la Ley  80 de 1993.

Problema Jurídico

¿Debe una entidad pública reconocer a un contratista los perjuicios patrimoniales ocasionados por la declaración de caducidad del contrato y por la consiguiente generación de inhabilidad para contratar, debido a que el acto que declaró la caducidad del contrato fue expedido dentro del plazo que se tiene para realizar su liquidación, es decir, después de haber finalizado la ejecución contractual? 

Regla ampliada

Circunstancias bajo las cuales se puede declarar la caducidad de un contrato. «(...) De conformidad con lo prescrito por el artículo 18 de la Ley 80 de 1993, la Administración está habilitada para declarar la caducidad del contrato por medio de acto administrativo debidamente motivado, siempre que se reúnen los siguientes presupuestos: (i) un incumplimiento de las obligaciones a cargo del contratista; (ii) que dicho incumplimiento afecte de manera grave y directa la ejecución del contrato y (iii) que el mismo evidencie que puede conducir a la paralización del contrato. (...)»

Razones de la decisión

«(…) De ahí que en lo que hace a los límites temporales del ejercicio de la declaratoria de caducidad como poder exorbitante, la Sala tiene determinado que la caducidad del contrato sólo puede declararse durante el plazo de ejecución y mientras se encuentre vigente y no durante en la etapa de liquidación, habida cuenta que una vez fenecido el plazo convenido no se acompasa con la finalidad y sentido de esta medida excepcional que debe ser de interpretación restrictiva:

 

(…)


a) El Legislador pretendió con la institución de la caducidad -tanto en la Ley 80 de 1993 y antes con el Decreto–ley 222 de 1983 art. 62 letras a) a la f)- la remoción del contratista incumplido, con el fin de evitar que se interrumpa o paralice la prestación de los servicios y funciones a cargo de las entidades contratantes, y asegurar su continuidad, mediante la correcta ejecución del objeto contractual por la misma entidad o por un tercero en reemplazo del contratista incumplido.


b) Por el anterior motivo, la oportunidad de la medida está íntimamente relacionada con el plazo de ejecución del contrato y, por tanto, una vez culminado éste, no es viable caducarlo para el propósito previsto en la ley, y con independencia de que no se haya extinguido el contrato en virtud de su liquidación; en efecto, se destaca que: i.) La caducidad es una atribución para afrontar el incumplimiento del contrato, de manera que su ejercicio es jurídicamente viable dentro del término convencional de ejecución de las obligaciones, vencido el cual no es posible satisfacer la concurrencia de sus requisitos legales materiales; por ende, fenecido el plazo de ejecución la finalidad de la potestad se pierde y con ella la facultad para imponerla; y ii.) La etapa y el plazo de liquidación del contrato no están consagrados para ejercer esta potestad exorbitante, pues la ley no señaló que pudiera aplicarse durante ésta, sino dentro de la etapa y plazo fijado en el contrato para su ejecución; y, además, se reitera, no se trata de solucionar un problema exclusivamente económico o sancionatorio.


c) Declarar la caducidad del contrato con posterioridad al fenecimiento del plazo de ejecución y en la etapa o plazo que se tiene para liquidarlo, sería reconocerle a este instituto un carácter meramente sancionatorio e indemnizatorio, dejando a un lado que con él se persigue la continuidad en la prestación de los servicios y funciones a cargo de las entidades, en los eventos en que se presente un incumplimiento del contratista que afecte grave y directamente el contrato y amenace con su paralización.


f) En definitiva, la declaratoria de caducidad del contrato por parte de la Administración sólo procede por los motivos y con los requisitos señalados en la ley, durante el plazo pactado para la ejecución y cumplimiento oportuno de las obligaciones del mismo -que incluye tanto el plazo original como los adicionales-, y no cuando éste hubiese expirado, so pena de que el acto quede afectado con un vicio de nulidad, por incompetencia[1][13].


De manera que de acuerdo con el criterio jurisprudencial trascrito[2][14] el ejercicio de la prerrogativa de terminar unilateralmente el vínculo negocial ante un incumplimiento grave del contratista se explica en los fines propios del contrato y, por lo mismo, se trata de una competencia que no puede extenderse más allá del término de ejecución pactado.


O lo que es igual, para su ejercicio el plazo no puede estar vencido o finalizado, habida consideración (i) de los elementos de su definición legal; (ii) de la finalidad de protección del interés público que esta medida excepcional comporta; (iii) que la etapa de liquidación del contrato no está concebida para la adopción de la caducidad del contrato; y (iv) que el hecho de que se pueda recibir o aceptar en mora el cumplimiento de la obligación, no puede ser entendida como una extensión regular del plazo previsto en el contrato para ejecutarlo.


 (…)


En tal virtud, las entidades públicas no están habilitadas para ejercer el poder exorbitante de declarar la caducidad del contrato una vez expirado el plazo de ejecución pactado en él o en los contratos adicionales que lo modifiquen o prorroguen y, por ello, el efecto punitivo de esta potestad no puede extenderse más allá de su terminación, vale decir, hasta la etapa de liquidación del contrato.


(…)


En estos casos, lo que procederá, con apoyo en lo dispuesto por el artículo 17 de la Ley 1150 de 2007, será la declaratoria unilateral de incumplimiento del contratista para hacer efectiva la cláusula penal y las garantías que amparen el contrato y podrá ocurrir ante los jueces en ejercicio de la acción de controversias contractuales por incumplimiento.


(…)


En tal virtud, se decretará la nulidad del acto administrativo acusado que decretó la caducidad del contrato, toda vez que el vicio de incompetencia es insaneable.

 

(...)

  Ahora, está acreditado que la sociedad demandante se dedicaba profesionalmente a la ingeniería y que contrataba con el Estado para la construcción de obras públicas, en tanto que Francisco Mahecha Rubiano y Cía. Ltda. es una sociedad organizada conforme a las normas del derecho común, con ánimo de lucro, cuyo objeto social es “la explotación de la ingeniería, arquitectura, urbanismo, ejecución de obras civiles y demás actividades relacionadas con el género” (original del Certificado de existencia y representación legal 03BAZ0921111598PJY0819 de la Cámara de Comercio de Bogotá f. 9, c. 1), la cual se dedicaba efectivamente al desarrollo de tal actividad, como lo demuestra el contrato celebrado con el Distrito Capital de Bogotá, objeto de esta litis.   Y con apoyo en el criterio jurisprudencial adoptado por el Pleno de la Sección[1], se tiene que se privó a la actora del chance de suscribir otros contratos como el sub lite, durante el período en que se prolongó la inhabilidad.   Para su cálculo se actualizará el valor histórico de lo percibido en esa anualidad por concepto de utilidad de los dos contratos, vale decir, 2.924.853,68 (correspondiente al 10% de la utilidad esperada) y se utilizará la fórmula aceptada por esta Corporación.  


[1] Consejo de Estado, Sala Plena de Sección Tercera, sentencia de 12 de julio de 2012, Exp. 15,024, C.P. Danilo Rojas Betancourth. 

(…)»



[1][13] Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 20 de noviembre de 2008, expediente n.° 17.031, C.P. Ruth Stella Correa.

[2][14] Reiterado por el Pleno de esta sección, vid. Consejo de Estado, Sección Tercera, Sala Plena, sentencia de 12 de julio de 2012, rad. 85001-23-31-000-1995-00174-01(15024), CP Danilo Rojas Betancourth.

Regla

La entidad pública debe reconocer a un contratista los perjuicios patrimoniales ocasionados por la declaración de caducidad del contrato y por la consiguiente generación de inhabilidad para contratar, debido a que el acto que declaró la caducidad del contrato fue expedido dentro del plazo que se tiene para realizar su liquidación, es decir, después de haber finalizado la ejecución contractual, porque:

  1. Los límites temporales de una entidad para el ejercicio de la declaratoria de caducidad como poder exorbitante se fija durante el plazo de ejecución del contrato y mientras se encuentre vigente y no durante en la etapa de liquidación, habida cuenta que una vez fenecido el plazo convenido no se ajusta con la finalidad y sentido de esta medida excepcional que debe ser de interpretación restrictiva.
  2. La entidad estatal no puede abusar de las cláusulas exorbitantes que posee al declarar la caducidad del contrato y realizar la terminación unilateral del mismo por caducidad, profiriendo el acto administrativo que así lo resuelve, fuera de la etapa que la ley indica.
  3. La finalidad de la caducidad es remover al contratista y continuar con la ejecución del contrato, mas no sancionarlo o solicitarle indemnizaciones una vez terminada la etapa de ejecución.
  4. Declarar la caducidad del contrato en la etapa posterior a su ejecución, vicia el acto administrativo de nulidad por incompetencia.
  5. El contratista acreditó que se dedicaba profesionalmente a la ingeniería y que contrataba con el Estado para la construcción de obras públicas. Por tanto, la entidad pública al declarar la caducidad del contrato privó al contratista del chance de suscribir otros contratos con la Adminsitración, durante el período en que se prolongó la inhabilidad. 

Decisión

REVÓCASE la sentencia del 1 de octubre de 2003, proferida por la Sección Tercera Subsección B del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, la cual quedará así:

PRIMERO: DECLÁRASE la nulidad de la Resolución n.° 17 del 25 de agosto de 1998.

SEGUNDO: CONDÉNASE al Distrito Capital de Bogotá a pagar a favor de la sociedad demandante, Francisco Mahecha Rubiano y Cía. Ltda., la suma de sesenta y siete millones setecientos ochenta y dos mil trescientos veintitrés pesos con diecinueve centavos ($67.782.323,19) por concepto de lucro cesante, de acuerdo con lo dispuesto en la parte considerativa de la providencia.

CUARTO: APLÍCASE lo dispuesto en los artículos 177 y 178 del Código Contencioso Administrativo.

QUINTO: EXPIDÁNSE por Secretaría, copias con destino a las partes, con las precisiones del artículo 115 del Código de Procedimiento Civil, las cuales se entregarán a quien ha venido actuando como apoderado judicial.

Citas de precedentes en ratio decidendi

CE SIII E 17031 DE 2008 CE SIII E 15024 DE 2012

Marco jurídico

Ley 80 de 1993

La metodología utilizada para la elaboración de esta ficha es de Fundación Derecho Justo quien la licenció a Colombia Compra Eficiente.

Una entidad pública no puede declarar la caducidad de un contrato durante la etapa de liquidación del mismo

Tipo de Documento

Sentencia

Documento

CE SIII E 26705 DE 2014

Identificadores

Etapa postcontractual
Caducidad del contrato
Contratista
Interventoría
Liquidación
Entidades estatales
Contratación estatal
Etapa postcontractual
Caducidad del contrato
Contratista
Interventoría
Liquidación
Entidades estatales
Contratación estatal

Entidad

Consejo de Estado

Sentencia

CE SIII E 26705 DE 2014

Caso

SOCIEDAD FRANCISCO MAHECHA RUBIANO CÍA- LTDA VS EL FONDO DE DESARROLLO LOCAL DE BARRIOS UNIDOS

Hechos relevantes

El Fondo de Desarrollo Local de Barrios Unidos y la sociedad Francisco Mahecha Rubiano Cía- Ltda. Suscribieron un contrato de interventoría sobre los contratos de obra pública que dicha entidad había celebrado con anterioridad para la construcción y reconstrucción de algunas calles de la localidad.

La entidad pública declaró la caducidad del contrato de interventoría en su etapa de liquidación. Como fundamento de la decisión, adujo incumplimiento del contratista respecto de la interventoría de los contratos de obra, para la pavimentación de algunas calles de la localidad.

Problema Jurídico

¿Puede una entidad pública declarar mediante un acto administrativo la caducidad de un contrato de interventoría, una vez vencido el plazo de ejecución pactado para cumplirlo y durante la etapa de liquidación, sin que el  acto quede afectado con un vicio de nulidad por incompetencia?

Regla ampliada

Procedencia de la caducidad del contrato. «(...)a) El Legislador pretendió con la institución de la caducidad -tanto en la Ley 80 de 1993 y antes con el Decreto–ley 222 de 1983 art. 62 letras a) a la f)- la remoción del contratista incumplido, con el fin de evitar que se interrumpa o paralice la prestación de los servicios y funciones a cargo de las entidades contratantes, y asegurar su continuidad, mediante la correcta ejecución del objeto contractual por la misma entidad o por un tercero en reemplazo del contratista incumplido.

 

b) Por el anterior motivo, la oportunidad de la medida está íntimamente relacionada con el plazo de ejecución del contrato y, por tanto, una vez culminado éste, no es viable caducarlo para el propósito previsto en la ley, y con independencia de que no se haya extinguido el contrato en virtud de su liquidación; en efecto, se destaca que: i.) La caducidad es una atribución para afrontar el incumplimiento del contrato, de manera que su ejercicio es jurídicamente viable dentro del término convencional de ejecución de las obligaciones, vencido el cual no es posible satisfacer la concurrencia de sus requisitos legales materiales; por ende, fenecido el plazo de ejecución la finalidad de la potestad se pierde y con ella la facultad para imponerla; y ii.) La etapa y el plazo de liquidación del contrato no están consagrados para ejercer esta potestad exorbitante, pues la ley no señaló que pudiera aplicarse durante ésta, sino dentro de la etapa y plazo fijado en el contrato para su ejecución; y, además, se reitera, no se trata de solucionar un problema exclusivamente económico o sancionatorio.

 

c) Declarar la caducidad del contrato con posterioridad al fenecimiento del plazo de ejecución y en la etapa o plazo que se tiene para liquidarlo, sería reconocerle a este instituto un carácter meramente sancionatorio e indemnizatorio, dejando a un lado que con él se persigue la continuidad en la prestación de los servicios y funciones a cargo de las entidades, en los eventos en que se presente un incumplimiento del contratista que afecte grave y directamente el contrato y amenace con su paralización.

 

f) En definitiva, la declaratoria de caducidad del contrato por parte de la Administración sólo procede por los motivos y con los requisitos señalados en la ley, durante el plazo pactado para la ejecución y cumplimiento oportuno de las obligaciones del mismo -que incluye tanto el plazo original como los adicionales-, y no cuando éste hubiese expirado, so pena de que el acto quede afectado con un vicio de nulidad, por incompetencia[1] (...)»  


[1] Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 20 de noviembre de 2008, expediente n.° 17.031, C.P. Ruth Stella Correa.

Razones de la decisión

«(…)De conformidad con lo prescrito por el artículo 18 de la Ley 80 de 1993, la Administración está habilitada para declarar la caducidad del contrato por medio de acto administrativo debidamente motivado, siempre que se reúnen los siguientes presupuestos: (i) un incumplimiento de las obligaciones a cargo del contratista; (ii) que dicho incumplimiento afecte de manera grave y directa la ejecución del contrato y (iii) que el mismo evidencie que puede conducir a la paralización del contrato.

 

(…)

 

De ahí que en lo que hace a los límites temporales del ejercicio de la declaratoria de caducidad como poder exorbitante, la Sala tiene determinado que la caducidad del contrato sólo puede declararse durante el plazo de ejecución y mientras se encuentre vigente y no durante en la etapa de liquidación, habida cuenta que una vez fenecido el plazo convenido no se acompasa con la finalidad y sentido de esta medida excepcional que debe ser de interpretación restrictiva:

 

(…)

 

O lo que es igual, para su ejercicio el plazo no puede estar vencido o finalizado, habida consideración (i) de los elementos de su definición legal; (ii) de la finalidad de protección del interés público que esta medida excepcional comporta; (iii) que la etapa de liquidación del contrato no está concebida para la adopción de la caducidad del contrato; y (iv) que el hecho de que se pueda recibir o aceptar en mora el cumplimiento de la obligación, no puede ser entendida como una extensión regular del plazo previsto en el contrato para ejecutarlo

 

(...)

 

En tal virtud, las entidades públicas no están habilitadas para ejercer el poder exorbitante de declarar la caducidad del contrato una vez expirado el plazo de ejecución pactado en él o en los contratos adicionales que lo modifiquen o prorroguen y, por ello, el efecto punitivo de esta potestad no puede extenderse más allá de su terminación, vale decir, hasta la etapa de liquidación del contrato (...)»

 

 


[1] Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 20 de noviembre de 2008, expediente n.° 17.031, C.P. Ruth Stella Correa.

Regla

Una entidad pública no puede declarar mediante un acto administrativo la caducidad de un contrato de interventoría, una vez vencido el plazo de ejecución pactado para cumplirlo y durante la etapa de liquidación, sin que el acto quede afectado con un vicio de nulidad por incompetencia, porque:
  1. La caducidad del contrato no puede declararse en la etapa de liquidación, ya que, ese poder exorbitante sólo puede declararse durante el plazo de ejecución y mientras el contrato se encuentre vigente.
  2. La Administración está habilitada para declarar la caducidad del contrato por medio cuando ocurre: (i) un incumplimiento de las obligaciones a cargo del contratista; (ii) que dicho incumplimiento afecte de manera grave y directa la ejecución del contrato y (iii) que el mismo evidencie que puede conducir a la paralización del contrato.

Decisión

REVÓCASE la sentencia del 1 de octubre de 2003, proferida por la Sección Tercera Subsección B del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, la cual quedará así:   PRIMERO: DECLÁRASE la nulidad de la Resolución n.° 17 del 25 de agosto de 1998.   SEGUNDO: CONDÉNASE al Distrito Capital de Bogotá a pagar a favor de la sociedad demandante, Francisco Mahecha Rubiano y Cía. Ltda., la suma de sesenta y siete millones setecientos ochenta y dos mil trescientos veintitrés pesos con diecinueve centavos ($67.782.323,19) por concepto de lucro cesante, de acuerdo con lo dispuesto en la parte considerativa de la providencia.   CUARTO: APLÍCASE lo dispuesto en los artículos 177 y 178 del Código Contencioso Administrativo.   QUINTO: EXPIDÁNSE por Secretaría, copias con destino a las partes, con las precisiones del artículo 115 del Código de Procedimiento Civil, las cuales se entregarán a quien ha venido actuando como apoderado judicial.

Citas de precedentes en ratio decidendi

CE SIII E17031 DE 2008.

Marco jurídico

Ley 80 de 1993. Articulos 8,18,80.

Conceptualizaciones

Finalidad de la etapa de la liquidación en la contratación estatal. «(...)Por otro lado, la liquidación del negocio jurídico estatal[2], está instituida para efectuar un balance del estado en que quedaron los derechos y obligaciones de las partes y un corte económico de cuentas, declararse a paz y salvo en relación con las mismas y, por ende, para extinguirlo y no para sancionar al contratista por posibles incumplimientos en que haya incurrido en el plazo de ejecución cuando este ya se encuentra terminado, toda vez que en esta etapa no es posible que se presente un incumplimiento de las obligaciones del contratista que pueda conducir a la paralización del contrato.(...)»


[1] Sobre esta figura, vid. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia AP 1588 de 2005, CP Ramiro Saavedra Becerra.

 

[2] Subrogado por el art. 11 de la Ley 1150 de 2007.

La metodología utilizada para la elaboración de esta ficha es de Fundación Derecho Justo quien la licenció a Colombia Compra Eficiente.

Documento: CE SIII E 26705 DE 2014
Síntesis
1. ATRIBUCIONES DE LA ADMINISTRACIÓN EN CASO DE INCUMPLIMIENTO
 1. GENERALIDADES
1. ATRIBUCIONES DE LA ADMINISTRACIÓN EN CASO DE INCUMPLIMIENTO
1. GENERALIDADES
Fichas
Identificadores
  • Etapa postcontractual
  • Nulidad
  • Etapa contractual
  • Cláusulas excepcionales
  • Caducidad del contrato
  • Contratación estatal
  • Compensación
  • Ejecución del contrato
  • Liquidación
  • Legalidad
  • Liquidación
  • Contratación estatal
  • Legalidad
  • Cláusulas excepcionales
  • Compensación
  • Etapa contractual
  • Ejecución del contrato
  • Caducidad del contrato
  • Etapa postcontractual
  • Nulidad
  • Identificadores
  • Etapa postcontractual
  • Caducidad del contrato
  • Contratista
  • Interventoría
  • Liquidación
  • Entidades estatales
  • Contratación estatal
  • Etapa postcontractual
  • Caducidad del contrato
  • Contratista
  • Interventoría
  • Liquidación
  • Entidades estatales
  • Contratación estatal
  • Normativa
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