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Condiciones técnicas inexactas en el pliego de condiciones pueden dar lugar, en la ejecución del contrato, a un desequilibrio económico

Tipo de Documento

Laudo

Documento

TA-CCB-20010507

Identificadores

Etapa precontractual
Etapa contractual
Contratación estatal
Pliego de condiciones
Etapa postcontractual
Etapa precontractual
Etapa contractual
Contratación estatal
Pliego de condiciones
Etapa postcontractual
Etapa precontractual
Etapa contractual
Contratación estatal
Pliego de condiciones
Etapa postcontractual

Entidad

Tribunal de Arbitramento

Caso

CONCESIONARIA VIAL DE LOS ANDES S.A.,, COVIANDES S.A. VS. INSTITUTO NACIONAL DE VIAS -INVIAS-

Hechos relevantes

Entre Instituto Nacional de Vias – INVIAS- y la Sociedad Concesionaria Vial de los Andes S.A. –Coviandes- se celebró un contrato un contrato de concesión con el objeto de realizar los estudios, diseños definitivos, las obras de rehabilitación, de construcción, la operación y el mantenimiento del sector Santafé de Bogotá - Caqueza - K55 + 000 y el mantenimiento y operación del sector KM55 + 000 - Villavicencio.  

No obstante la ejecución del contrato, las condiciones técnicas contenidas en el pliego eran imprecisas, incompletas e inexactas, situación que le causó sobrecostos y perjuicios a la concesionaria. 

Problema Jurídico

¿Debe una entidad pública reconocer económicamente lo perjuicios ocasionados a un contratista con ocasión a la inexactitud de las condiciones técnicas señaladas en los pliegos de condiciones?

Regla ampliada

Obligación de información y la responsabilidad por el error en los pliegos. «(...) La presentación de la propuesta genera entre las partes una relación jurídica concreta, de la cual se derivan para cada una de ellas un conjunto de derechos y obligaciones. Tal como lo afirma el mismo autor ya citado, de la oferta surgen una serie de efectos: “la presentación completa de la oferta, crea en el proponente una situación jurídica de carácter particular y concreto, que se manifiesta en un conjunto de derechos subjetivos e intereses legítimos que se crean a su favor frente a la administración pública”. Y agrega este autor que “la aceptación (de la propuesta) se traduce en la formación del acuerdo de voluntades entre administrado y administración, integrado por la oferta y la adjudicación que crea un vínculo jurídico entre las partes ...”.


“El acuerdo de voluntades que se forma por la adjudicación, produce efectos jurídicos directos e inmediatos, conformando un bloque o entramado de derechos y obligaciones entre las partes ...”. (resaltado y negrillas del tribunal)


Posteriormente, al analizar el daño in contrahendo, en las fases de formación del contrato, Escobar Gil, en la obra ya citada, se refiere a la responsabilidad por la preparación indebida de una licitación y del contrato, para señalar que “... las entidades estatales previamente a la apertura de una licitación se encuentran obligadas a realizar los estudios que les permitan determinar la razonabilidad y conveniencia de los bienes, servicios u obras que se pretenden contratar; a elaborar los planos, proyectos y diseños definitivos; a definir los pliegos de condiciones ...”. “Esta obligación no se satisface simplemente con el cumplimiento formal por parte de las entidades públicas de las prescripciones legales, es decir con una elaboración a la ligera de los estudios, planos, diseños y pliegos de condiciones; puesto que la buena fe contractual le impone la carga de extremar la diligencia y la actividad profesional necesaria para confeccionar un esquema contractual óptimo que reúna todas las exigencias legales, técnicas y económicas que permitan la selección del contratista y el cumplimiento del objeto contractual ...”. (negrillas fuera de texto) “... En consecuencia, la entidad licitante no ha de conformarse con observar las formalidades preparatorias del contrato establecidas en la ley, sino que con excesivo celo debe configurar unilateralmente las bases del contrato en forma óptima, racional y completa ...”. “... La omisión por parte de la entidad pública de elaborar los estudios, planos y diseños, especificaciones técnicas y pliegos de condiciones, o su preparación en forma incompleta, errónea o ambigua, ... afectará necesariamente la normal ejecución del contrato en detrimento de la comunidad o del patrimonio del contratista, por los cambios que más adelante se deban introducir al objeto de la relación jurídica, por la falta de previsión al preparar los documentos (suspensiones temporales del plazo, cambio de especificaciones técnicas, obras adicionales, prórrogas, etc.). (negrillas del tribunal)


A este respecto, resulta también interesante citar la obra de Rafael Juristo Sánchez(23) , que a página 144, dice: “Tanto la ley (art. 44 LCE y 130 RCE) como el contrato obligan al contratista a ejecutar la obra de conformidad con el proyecto. “El proyecto cumple una primera función descriptiva de la obra que ha de realizarse, facilitando así la determinación del objeto (art. 11 LCE y 28 RCE) en el momento de la celebración del contrato. Más el proyecto no solo individualiza la obra en el sentido de que la referencia al mismo permite conocer qué obra ha de realizarse, pues también señala al contratista cómo hay que realizarla, y bajo este aspecto es sin duda la norma que, de modo inmediato, regula la ejecución de la obra contratada. Ciertamente el proyecto no es norma jurídica, pues sustancialmente es un conjunto de datos técnicos reflejado en planos, cálculos, etc. Ni siquiera es una cláusula contractual, pues esta es esencialmente una manifestación de voluntad. Verdaderamente, el proyecto es, como dice Rubino, (5) punto de referencia de un acuerdo de voluntades de las partes, en cuanto que quieren que la obra se realice, según las prescripciones técnicas que en él se contienen. Nos encontramos así con un caso de aplicación de la técnica “per relationem ” para concretar el objeto contractual, conocido ya en la contratación privada (art.1448 C.C., por ejemplo). Ahora bien, tan pronto el proyecto es integrado en el contrato, se convierte en norma que obliga al contratista de modo inmediato, indicándole cómo la obra ha de ser realizada”.


En el caso que se debate ante este tribunal, es claro que el proyecto contenido en el pliego de condiciones tanto para la licitación como para la contratación directa, establecía un diseño en un estado muy avanzado. En este sentido se pronunciaron y coincidieron los testigos que tuvieron un conocimiento directo y científico del tema, como ya lo analizó este tribunal. Así mismo, es igualmente evidente que el tema de la entrega de las coordenadas topográficas era una obligación que el Invías debía cumplir una vez suscrito el contrato. Recuérdese que solo en el momento en que se establece la localización del proyecto, se pone en evidencia el error en el replanteo del mismo. Igualmente, el tribunal ha establecido que la propuesta del futuro concesionario debía basarse, necesariamente, en la información contenida en el pliego, entre otras muchas cosas, en las cantidades de obra allí señaladas, como en efecto sucedió. Así, en el presente caso el tribunal encuentra que el pliego de condiciones que dio lugar a este contrato, contenía una garantía implícita sobre la calidad y veracidad de la información técnica del mismo. Esta garantía implícita tuvo como efecto el hecho de que el proponente se basara, de buena fe, en la información técnica para estructurar su propuesta económica, asumiendo que las bases técnicas del proyecto se cumplirían en la práctica, lo cual no sucedió, como ya lo ha establecido este tribunal. Recuérdese también que sobre las bases de la información, que el futuro concesionario asumía como precisa y veraz, este decidió tomar el riesgo constructivo en relación con las cantidades de obra. (...)»

Razones de la decisión

«(...) En este orden de ideas, el tribunal considera que la convocada no cumplió con la garantía implícita respecto de la exactitud y veracidad de las condiciones técnicas básicas del pliego, y que este hecho fue determinante en la posterior imposibilidad de ejecutar el objeto del contrato, como fue pactado inicialmente entre las partes. Esto es, el objeto contractual no pudo concretarse en la práctica puesto que las condiciones técnicas sobre las cuales este se hallaba soportado, no se cumplieron e hicieron inviable el proyecto. Este tribunal considera que la veracidad y calidad de la información sobre las condiciones técnicas contenidas en el pliego era una de las obligaciones implícitas en el objeto contractual, puesto que el mismo partía de la base de la veracidad de la información requerida para la elaboración de la oferta. Además, recuérdese que el pliego de condiciones se convierte en uno de los documentos del contrato, una vez este se suscribe por las partes. Así, el mantenimiento de las condiciones técnicas por parte de entidad concedente tiene directa relación con el objeto contractual y es, implícitamente, una obligación del concedente, en este caso, el Invías.


Así las cosas, el tribunal considera que se presentó un incumplimiento del Invías en cuanto a la garantía implícita de mantenimiento de las condiciones técnicas señaladas por el pliego como base para el cumplimiento y desarrollo del objeto contractual pactado por las partes. Así mismo, el tribunal considera que al haberle dado el Invías una absoluta credibilidad a los estudios entregados por la Vialidad, al punto de que omitió revisarlos, le corresponde a aquel asumir los riesgos y consecuencias de los errores en que pudiera haber incurrido esta, pues La Vialidad era su contratista para la elaboración de los diseños incorporados en el pliego. En este orden de ideas, el tribunal declarará el incumplimiento del Invías en lo que respecta a la garantía implícita contenida en los pliegos de condiciones y en el contrato mismo, con las consecuencias que ello implica. (...)»

Regla

Una entidad pública debe reconocer económicamente lo perjuicios ocasionados a un contratista con ocasión a la inexactitud de las condiciones técnicas señaladas en los pliegos de condiciones, porque:

  1. La veracidad y calidad de la información sobre las condiciones técnicas contenidas en el pliego, es una de las obligaciones del contratante, implícitas en el objeto contractual, requeridas para la elaboración de la oferta.
  2. El pliego de condiciones es uno de los documentos del contrato, una vez este se suscribe por las partes. Así, el mantenimiento de las condiciones técnicas por parte de entidad concedente tiene directa relación con el objeto contractual y es, implícitamente, una obligación del contratante.
  3. Al contratante darle credibilidad absoluta a los estudios técnicos entregados le corresponde asumir los riesgos y consecuencias de los errores en que pudiera haber incurrido. 

Decisión

1. Negar la tacha formulada por la parte demandante a uno de los testigos.

2. Declarar no probada la objeción por error grave formulada por la parte demandante a una de las respuestas contenidas en el dictamen rendido por los peritos financieros.

3. Declarar que el Instituto Nacional de Vías incumplió sus obligaciones derivadas del contrato 444 de 1994, celebrado entre dicho instituto y la Concesionaria Vial de los Andes S.A., Coviandes S.A., de conformidad con lo expuesto en el numeral 1.3.1.6, con lo cual causaron de perjuicios y sobrecostos a la concesionaria.

4. Declarar que en desarrollo del contrato 444 de 1994, celebrado entre el Instituto Nacional de Vías y la sociedad Concesionaria Vial de los Andes S.A., Coviandes S.A., se presentaron situaciones no imputables al contratista, que le crearon una situación de mayor onerosidad para el cumplimiento de las prestaciones a su cargo, la cual será reparada mediante la aplicación de las reglas de derecho común sobre indemnización de perjuicios y no mediante el restablecimiento de la ecuación económica del contrato.

Laudo

TA-CCB-20010507

La metodología utilizada para la elaboración de esta ficha es de Fundación Derecho Justo quien la licenció a Colombia Compra Eficiente.
Documento: TA-CCB-20010507
Síntesis
SÍNTESIS LAUDOS - ETAPA CONTRACTUAL
Fichas
Identificadores
  • Etapa precontractual
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  • Etapa precontractual
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