Sentencia: CE SIII E 20279 DE 2011

25-07-2011

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Caducidad del contrato por quejas anónimas

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CE SIII E 20279 DE 2011

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Entidad

Consejo de Estado

Sentencia

CE SIII E 20279 DE 2011

Caso

ALVARO HERNANDEZ TORRES VS. NACIÓN-MINISTERIO DEL MEDIO AMBIENTE-UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DEL SISTEMA DE PARQUES NACIONALES NATURALES

Hechos relevantes

Una entidad pública celebró con un particular un contrato de prestación de servicios para la conservación, manejo y protección de parques naturales. El término del contrato fue pactado por tres meses.

La entidad pública de manera unilateral y sin respetar el debido proceso al contratista, decretó la caducidad del contrato fundamentando la recepción de quejas por parte de dos personas sin identificar en las que argumentaban problemas de vigilancia en los parques entregados a su cuidado.

Problema Jurídico

¿Puede una entidad pública decretar la caducidad de un contrato de prestación de servicios sustentada en quejas anónimas, sin violar el derecho al debido proceso?

Regla ampliada

El debido proceso es un principio rector en materia sancionatoria de todas las actuaciones contractuales. «(…)“El debido proceso será un principio rector en materia sancionatoria de las actuaciones contractuales”, de allí que su contenido no rige solamente los temas puntuales que mencionará y desarrollará a continuación –la multa y la cláusula penal-, sino todas las actuaciones sancionatorias, como por ejemplo: la declaración de caducidad, la declaración de un siniestro, la declaración de que un oferente se niega a suscribir el contrato estatal adjudicado (…) el debido proceso rige en todos los procedimientos administrativos, sin importar que sean sancionatorios o no. (…)» Entidades públicas no pueden mediante reglamento interno adoptar el procedimiento sancionatorio contractual. «(…) la competencia de establecer los procedimientos administrativos, con independencia de que éstos sean generales o especiales corresponde de forma exclusiva al legislador y no a la autoridad administrativa. Esta conclusión, tal como lo señala la doctrina especializada, se desprende directamente del artículo 150 de la Constitución, si se tiene en cuenta que asigna como competencia exclusiva de la rama legislativa la expedición de códigos y sucede que los procedimientos administrativos contenidos en disposiciones especiales se consideran parte integrante del Código Contencioso Administrativo. (…)» Las sanciones incluidas dentro de un contrato estatal pueden venir de una norma preexistente o por acuerdo entre los contratantes. «(…) En materia contractual es jurídicamente posible que la ley no contemple todas las faltas y las sanciones que se derivan del comportamiento contractual, sino que, tratándose por lo menos de las multas o de la cláusula penal, las partes tienen la facultad de hacerlo, por autorización del derecho privado, con fundamento en la autonomía de la voluntad. (…) en materia contractual opera una especie de combinación entre el principio de legalidad y el de la autonomía de la voluntad: el primero exige que las conductas reprochables entre las partes del contrato se contemplen previamente, con su correspondiente sanción, y el segundo permite que sean las partes –no la ley; pero autorizadas por ella- quienes definan esas conductas y la sanción. (…)» La libertad contractual de las partes para incluir sanciones se ve limitada en los contratos de servicios públicos domiciliarios. «(…) tampoco es obvia la posibilidad de que en todo negocio jurídico las partes pacten las sanciones por el incumplimiento de las obligaciones que adquieren –salvo que estén establecidas en la ley y luego las partes pacten las causas que dan lugar a ellas, y en tanto tengan competencia para imponerlas-, pues en los servicios públicos domiciliarios -donde un contrato también rige la relación del operador del servicio con el usuario, denominado “contrato de condiciones uniformes”-, se proscribe que las partes acuerden las conductas sancionables, porque sólo la ley debe hacerlo (…)» Los poderes exorbitantes de la administración no pueden ser ejercidos en lod contratos que la Ley no los ha autorizado expresamente incluso si son pactados por las partes. «(…) Como se ha visto, este tipo de poderes requiere, cuando menos, autorización legal para su inclusión y posterior utilización, debido a la naturaleza que tienen estas prerrogativas –por su carácter extraordinario e inusual, en relación con el derecho común-, y, de otro, porque el legislador es el único que puede disponer competencias para la expedición de actos administrativos en desarrollo de los contratos estatales, actos que, como es sabido, constituyen el mecanismo de ejercicio de las exorbitancias contractuales. (…) De este modo, en ejercicio de la autonomía de la voluntad privada no es posible constituir este tipo de poderes, en contratos en los que la ley no ha impartido autorización expresa, o excluirlos en los que el legislador los ha previsto como obligatorios. (…)» El debido proceso rige todas las decisiones unilaterales de naturaleza contractual expedidas por las entidades públicas. «(…) Cuando se ejercen los poderes exorbitantes, como la terminación, modificación o interpretación unilateral, caducidad, reversión, así como cuando se declara un siniestro, y en general cuando se adopta cualquier otra decisión unilateral de naturaleza contractual, es necesario que la administración observe el debido proceso a lo largo del procedimiento correspondiente. (…)» Presunción de inocencia también se aplica en materia contractual. «(…) La carga de acreditar la mora o el incumplimiento recae en la administración, como titular del ius puniendi administrativo, y por eso requiere pruebas al interior del respectivo proceso para desvirtuar la presunción que el contratista tiene en su favor, por disposición constitucional. (…)» Contratista goza del derecho a la defensa en el trámite de decisiones tomadas por la administración. «(…) se admite cualquier manifestación suya. Es decir, que se ejerce mediante la presentación de pruebas, la controversia de las existentes, ser oído y que se practiquen pruebas y se controviertan, es decir, en síntesis, que se respete su derecho de audiencia y defensa, que permita fijar la posición de la parte, y en general, toda forma de participación en el procedimiento, que contribuya a defender una posición o postura jurídica. (…)»

Razones de la decisión

«(…) La entidad demandada expidió la Resolución No. 765 del 19 de julio de 1995, por medio de la cual decreta la caducidad del contrato y posteriormente la Resolución No 1258 del 25 de octubre del mismo año, confirmatoria de aquella, fundamentándose la primera en las pruebas que allí se relacionan y transcriben, sin que se hubiera adelantado un procedimiento que hubiese dado la oportunidad al contratista-investigado de controvertirlas, es decir, que las quejas formuladas por Ana Lucía Pinto y Andrés Augusto López Sarria, la Sala no puede darle otro carácter que la de “prueba sumaria”, que es aquella que no ha sido controvertida y que jamás podrá ser tenida por los jueces o por las autoridades administrativas como una prueba idónea para imponer una sanción como la caducidad de un contrato, pues para ello es necesario que se surtan las indagaciones según las formas propias de cada juicio, que incluye el derecho a la notificación y a la contradicción en que intervenga la persona que puede resultar afectado con la decisión sancionatoria, (…) por tener el carácter de prueba sumaria quedaba sujeta al principio de contradicción para que pueda ser valorada judicialmente, por lo que no cabe la menor duda de que si la entidad demanda pretendía declarar la caducidad del contrato teniendo como fundamento los documentos en cita, ellos debían tener el carácter de plena prueba, pues al no ser la prueba allegada a la entidad administrativa idónea, no podía con fundamento en la misma imponer sanción alguna, so pena de afectar los siguientes derechos fundamentales: i). al debido al proceso con todas las garantías. La razón es que constatada la inadmisibilidad de las pruebas obtenidas con violación de derechos fundamentales, su recepción procesal implica una ignorancia de las garantías propias del proceso; y ii).- al principio de igualdad, publicidad y defensa, puesto que esa vulneración conlleva una inaceptable confirmación institucional de la desigualdad entre las partes en el juicio o en el tramite sancionatorio, desigualdad que se ha procurado antijurídicamente en su provecho quien ha recabado instrumentos probatorios en desprecio a los derechos fundamentales de otro. (…)»

Regla

Una entidad pública no puede decretar la caducidad de un contrato de prestación de servicios sustentada en quejas anónimas, sin violar el derecho al debido proceso, porque:

Para que se puede decretar la caducidad de un contrato se debe respetar el debido proceso de contratista, garantizando sus derechos de ser notificado de las decisiones y de poder controvertir los hechos y pruebas del proceso.
La caducidad solo puede ser decretada con base en pruebas que reúnan la idoneidad suficiente so pena de violar los derechos de igualdad, debido proceso y publicidad

Decisión

PRIMERO. Revócase la sentencia proferida el 16 de noviembre de 2000 por la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Descongestión con sede en Bogotá.

Citas de precedentes en obiter dictum

CE SIII E 1637 de 2010

Marco jurídico

Artículos 14, 28, 34 y 35 del Código Contencioso Administrativo.

Artículos 279, 252 y 254 del Código de Procedimiento Civil.

La metodología utilizada para la elaboración de esta ficha es de Fundación Derecho Justo quien la licenció a Colombia Compra Eficiente.

Documento: CE SIII E 20279 DE 2011

Síntesis

SÍNTESIS ETAPA CONTRACTUAL

1. GENERALIDADES

SÍNTESIS ETAPA CONTRACTUAL

1. GENERALIDADES

Fichas

Caducidad del contrato por quejas anónimas ..

Identificadores

Debido proceso

Contrato de prestación de servicios

Caducidad

Etapa contractual

Contratación estatal

Debido proceso

Contrato de prestación de servicios

Caducidad

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