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Registro presupuestal en la ejecución de un convenio interadministrativo

Tipo de Documento

Sentencia

Documento

CE SIII E 17860 DE 2010

Identificadores

Ejecución del contrato
Contrato interadministrativo
Etapa contractual
Incumplimiento
Contratación estatal
Registro presupuestal
Ejecución del contrato
Contrato interadministrativo
Etapa contractual
Incumplimiento
Contratación estatal
Registro presupuestal
Ejecución del contrato
Contrato interadministrativo
Etapa contractual
Incumplimiento
Contratación estatal
Registro presupuestal

Entidad

Consejo de Estado

Sentencia

CE SIII E 17860 DE 2010

Caso

DEPARTAMENTO DE RISARALDA VS FONDO DE COFINANCIACION PARA LA INVERSION SOCIAL-FIS-

Hechos relevantes

Dos entidades públicas celebraron un convenio interadministrativo para la ejecución de una obra. Ambas entidades se comprometieron a constituir sendas apropiaciones presupuestales y expedir los registros correspondientes. Una cláusula del convenio precisó que los aportes de ambas entidades se harían con cargo al presupuesto independiente y autónomo de cada una de ellas, se señaló que los de la entidad pública  provendrían del “presupuesto de inversión del FIS vigencia fiscal 1996” y los de la entidad territorial del “presupuesto de Rentas y Gastos del DEPARTAMENTO vigencia fiscal 1996”. Por su parte, en otra cláusula del convenio se ordenó que los desembolsos a que se obligaron las partes se sujetaban a las apropiaciones respectivas. Además, se pactó que la entidad pública tenía  la obligación de girar los recursos a la cuenta corriente abierta de la entidad territorial para la ejecución del convenio una vez legalizado el convenio y surtidos los trámites internos para giro.   Un ministerio ordenó mediante un  Decreto que se contracreditaran algunas  apropiaciones en el "Presupuesto General de la Nación para la vigencia fiscal de 1996”  y la entidad pública no realizó el registro presupuestal. 

Problema Jurídico

¿Puede una entidad pública abstenerse de girar los recursos a la cuenta corriente de una entidad territorial para la ejecución de una obra, bajo el argumento que un Ministerio expidió un decreto en el cual se ordenó reversar todas las apropiaciones que habían sido realizadas con fundamentos en el presupuesto nacional,  sin incurrir en el incumplimiento del convenio interadministrativo?

Razones de la decisión

«(...) Una vez establecido lo anterior, la Sala encuentra que la reversión ordenada por el Decreto 2372 de 1996 no constituye causa legal alguna que justifique la falta de cumplimiento del FIS respecto de su obligación de efectuar el registro presupuestal, debido a que la “contracreditación” fue ordenada por el Decreto 2372 de 1996 el 27 de diciembre de 1996, es decir más de tres meses después del perfeccionamiento del “CONVENIO No. 2506/96” y de su “ANEXO No. 1”, la cual tuvo lugar el 20 de septiembre de 1996.

 

La Sala encuentra que hubo incuria y negligencia de parte de la entidad demandada, puesto que no cumplió con las obligaciones legales que regulan la materia ni con aquellas en igual sentido dispuestas en el convenio mencionado respecto del registro presupuestal y dejó transcurrir un período excesivo sin efectuarlo, cuestión que finalmente no hizo y que a la postre trató convenientemente de escudar en la orden del Decreto 2372 de 1996.

 

(...)

 

La Sala afirma que de manera inmediata con posterioridad a la suscripción del “CONVENIO No. 2506/96”, el 20 de septiembre de 1996, el registro presupuestal había debido ser efectuado por el FIS para poder realizar el primer desembolso del 30% antes mencionado, motivo por el cual, ante la falta de registro presupuestal para esa fecha, se acredita el incumplimiento del convenio por parte de la entidad demandada y se desestima la expedición del Decreto 2372 de 1996 como causa legal para el incumplimiento.

 

(...)


Téngase presente que el Decreto 2372 de 1996 reversó solo aquellas apropiaciones que fueron “certificadas por los órganos respectivos como disponibles a la fecha y hora en que se surtió la notificación de la sentencia [C-685/96 del 5 de diciembre de 1996, mediante la cual se declaró inexequible el artículo 59 de la Ley 224 de 1995]” y, en tal sentido, de haberse efectuado el registro presupuestal correspondiente al referido proyecto en los términos acordados en el “CONVENIO No. 2506/96” no se habría podido “contracreditar” suma alguna por ese concepto, en atención a que el artículo 115 del Decreto 111 de 1996 (Ley 38/89, artículo 84; Ley 179/94, artículo 55 inciso 6o)[3] permite la reversión de las “apropiaciones afectadas”, pero no así la de las sumas comprometidas definitivamente mediante un registro presupuestal.

 

En razón a lo anterior, se declarará el incumplimiento del contrato y se impondrá la condena respectiva en la parte resolutiva de la sentencia (...)»

 


[1] “Todos los actos administrativos que afecten las apropiaciones presupuestales deberán contar con certificados de disponibilidad previos que garanticen la existencia de apropiación suficiente para atender estos gastos. Igualmente, estos compromisos deberán contar con registro presupuestal para que los recursos con él financiados no sean desviados a ningún otro fin. En este registro se deberá indicar claramente el valor y el plazo de las prestaciones a las que haya lugar. Esta operación es un requisito de perfeccionamiento de estos actos administrativos. (…)” [2] “Artículo 20.- El registro presupuestal es la operación mediante la cual se perfecciona el compromiso y se afecta en forma definitiva la apropiación, garantizando que esta no será desviada a ningún otro fin. En esta operación se debe indicar claramente el valor y el plazo de las prestaciones a que haya lugar.” [3] “Artículo 115. Si la inexequibilidad o nulidad afectaren alguno o algunos de los renglones del Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital, el Gobierno suprimirá apropiaciones por una cuantía igual a la de los recursos afectados. (…) Si la inexequibilidad o la nulidad afectaren algunas apropiaciones, el Gobierno pondrá en ejecución el presupuesto en la parte declarada exequible o no anulada, y contracreditará las apropiaciones afectadas.”

Regla

Una entidad pública no puede abstenerse de girar los recursos a la cuenta corriente de una entidad territorial para la ejecución de una obra, bajo el argumento que un Ministerio expidió un decreto en el cual se ordenó reversar todas las apropiaciones no comprometidas que habían sido realizadas con fundamentos en el presupuesto nacional,  sin incurrir en el incumplimiento del convenio interadministrativo, porque:  
  1. La reversión ordenada no constituye una causal legal que justifique el incumplimiento de la entidad pública respecto de su obligación de efectuar el registro presupuestal, mucho más si ésta dejó  transcurrir un período excesivo sin efectuarlo y  la "contracreditación" fue ordenada después del perfeccionamiento del convenio interadministrativo.
  2. De acuerdo con el convenio interadministrativo, el registro presupuestal debió ser efectuado por la entidad pública de manera inmediata a su suscripción  para poder realizar el primer desembolso.
  3. El Decreto reversó solo las apropiaciones que fueron certificadas por los órganos respectivos como disponibles a la fecha y hora en que se surtió la notificación de la sentencia C-685 de 1996 de la Corte Constitucional. En este sentido, si se hubiere efectuado el registro presupuestal correspondiente al convenio interadministrativo, no se habría podido "contracreditar"  suma alguna, ya que la reversión se permitía sobre las apropiaciones afectadas pero no de las sumas comprometidas mediante registro presupuestal. 

Decisión

PRIMERO: REVOCAR la sentencia proferida el 19 de noviembre de 1999 por el Tribunal Contencioso Administrativo de Risaralda, de acuerdo con las razones expuestas en el fallo.   SEGUNDO: DECLARAR responsable al Fondo de Cofinanciación para la Inversión Social –FIS– por el incumplimiento de la obligación de efectuar el registro presupuestal de los recursos y por el consiguiente incumplimiento de efectuar el desembolso, con destino al proyecto 1739, perteneciente al “CONVENIO No. 2506/96”, celebrado el 20 de septiembre de 1996 entre el Fondo de Cofinanciación para la Inversión Social –FIS– y el Departamento de Risaralda.   TERCERO: CONDENAR al Fondo de Cofinanciación para la Inversión Social –FIS– por el incumplimiento referido, a pagar los perjuicios materiales respectivos a favor del Departamento de Risaralda, los cuales ascienden a la suma de QUINIENTOS SETENTA Y DOS MILLONES NOVECIENTOS NOVENTA Y NUEVE MIL SETECIENTOS CUARENTA Y TRES PESOS CON NOVENTA CENTAVOS MONEDA CORRIENTE ($572’999.743,90), de acuerdo con lo explicado en la parte motiva de esta sentencia.

Citas de precedentes en obiter dictum

CE SC E 1881 DE 2008

Marco jurídico

Artículo 41 de la Ley 80 de 1993

Conceptualizaciones

Los convenios interadministrativos. «(...) [S]on formas de gestión conjunta de competencias administrativas que asumen el ropaje del negocio jurídico y, al hacerlo, regulan intereses que aunque coincidentes son perfectamente delimitables, por tanto se trata de relaciones en la que mínimo participan dos partes. Adicionalmente, mediante este instrumento se crean vínculos jurídicos que antes de su utilización no existían y que se traducen en obligaciones concretas. Finalmente, dichas obligaciones son emanaciones de los efectos jurídicos que puedan llegar a desprenderse, son un reflejo directo de las voluntades involucradas.[3] 

 

(...)

 

Es de la esencia del contrato o convenio interadministrativo, que cada una de las entidades partes contratantes realice los cometidos estatales a su cargo, pues es obvio que ninguna puede buscar fines públicos diferentes de aquellos que le fueron expresamente encomendados. En desarrollo de estos convenios, cada uno de los contratantes buscará ejecutar las tareas que le fueron asignadas, sin que esto signifique que necesariamente sea la misma, pues frecuentemente se trata de fines complementarios.[1] (...)» 

 

Características principales de los contratos interadministrativos. «(...) (i) constituyen verdaderos contratos en los términos del Código de Comercio cuando su objeto lo constituyen obligaciones patrimoniales; (ii) tienen como fuente la autonomía contractual; (iii) son contratos nominados puesto que están mencionados en la ley[1]; (iv) son contratos atípicos desde la perspectiva legal dado que se advierte la ausencia de unas normas que de manera detallada los disciplinen, los expliquen y los desarrollen, como sí las tienen los contratos típicos, por ejemplo compra venta, arrendamiento, mandato, etc. (v) la normatividad a la cual se encuentran sujetos en principio es la del Estatuto General de Contratación, en atención a que las partes que los celebran son entidades estatales y, por consiguiente, también se obligan a las disposiciones que resulten pertinentes del Código Civil y del Código de Comercio; (vi) dan lugar a la creación de obligaciones jurídicamente exigibles; (vii) persiguen una finalidad común a través de la realización de intereses compartidos entre las entidades vinculadas; (viii) la acción mediante la cual se deben ventilar las diferencias que sobre el particular surjan es la de controversias contractuales 

Solemnidad del contrato. «(...) - Gramatical y jurídicamente el contrato es perfecto cuando existe, esto es cuando se cumplen los elementos esenciales que determinan su configuración.

                           

- Por virtud de lo dispuesto en la ley 80 de 1993 el contrato estatal existe, esto es, “se perfecciona” cuando “se logra acuerdo sobre el objeto y la contraprestación y éste se eleve a escrito”, y es ejecutable cuando se cumplen las condiciones previstas en el inciso segundo del artículo 41 de la ley, interpretado en concordancia con lo dispuesto en el artículo 49 de la ley 179 de 1994, compilado en el artículo 71 del Estatuto Orgánico de Presupuesto, decreto ley 111 de 1996.

 

- El requisito relativo al registro presupuestal no es una condición de existencia del contrato estatal, es un requisito de ejecución (...)» 

 



[1] Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Concepto del 30 de abril de 2008, Radicación Número: 11001-03-06-000-2008-00013-00(1881), Actor: Ministerio de Ambiente Vivienda y Desarrollo Territorial, Consejero Ponente: Enrique José Arboleda

 

[1] Ley 489 de 1998, “Artículo 95.- Asociación entre entidades públicas. Las entidades públicas podrán asociarse con el fin de cooperar en el cumplimiento de funciones administrativas o de prestar conjuntamente servicios que se hallen a su cargo, mediante la celebración de convenios interadministrativos o la conformación de personas jurídicas sin ánimo de lucro.”

 

 

[1] Cfr. BETTI, Emilio. Teoría General del Negocio Jurídico. Granada, Editorial Comares. 2000.

[2] La legislación colombiana en materia de contratación estatal no hace mención directa de la figura del convenio interadministrativo, la aplicación de las normas en la materia se hace haciendo extensivas a éstos la regulación de los llamados contratos interadministrativos como categoría mas amplia, entendiendo que existe una relación genero –especie. Este tipo contractual, cuya particularidad sin duda se encuentra en la naturaleza de los sujetos (administraciones públicas) encuentra poco desarrollo, se menciona dentro de los supuestos en los que puede prescindirse de la licitación pública y contratar directamente. Ver. Artículo de la Ley 1150 de 2007.

[3] Artículo 87 del C.C.A.: “De las controversias contractuales. Cualquiera de las partes de un contrato estatal podrá pedir que se declare su existencia o su nulidad y que se hagan las declaraciones y condenas o restituciones consecuenciales, que se ordene su revisión, que se declare su incumplimiento y que se condene al responsable a indemnizar los perjuicios y que se hagan otras declaraciones y condenas”.

La metodología utilizada para la elaboración de esta ficha es de Fundación Derecho Justo quien la licenció a Colombia Compra Eficiente.

Documento: CE SIII E 17860 DE 2010
Síntesis
 1. GENERALIDADES
SÍNTESIS ETAPA CONTRACTUAL
1. GENERALIDADES
Fichas
Identificadores
  • Ejecución del contrato
  • Contrato interadministrativo
  • Etapa contractual
  • Incumplimiento
  • Contratación estatal
  • Registro presupuestal
  • Ejecución del contrato
  • Contrato interadministrativo
  • Etapa contractual
  • Incumplimiento
  • Contratación estatal
  • Registro presupuestal
  • Ejecución del contrato
  • Contrato interadministrativo
  • Etapa contractual
  • Incumplimiento
  • Contratación estatal
  • Registro presupuestal
  • Documentos
    Consejo de Estado - Sala de lo Contencioso Administrativo -Sección Tercera, C.P. Mauricio
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