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El Gobierno Nacional puede imponer una contribución de valorización por fuera de un contrato de concesión

Tipo de Documento

Sentencia

Documento

CE SP E 00028 DE 2001

Identificadores

Contribución de valorización
Contratación estatal
Obra pública
Impuesto
Tasa
Contrato de concesión
Etapa contractual
Contribución de valorización
Contratación estatal
Obra pública
Impuesto
Tasa
Contrato de concesión
Etapa contractual
Contribución de valorización
Contratación estatal
Obra pública
Impuesto
Tasa
Contrato de concesión
Etapa contractual

Entidad

Consejo de Estado

Sentencia

CE SP E 00028 DE 2001

Caso

BERNARDO ORTIZ AMAYA Y OTRO VS. MINISTERIO DE TRANSPORTE E INSTITUTO  NACIONAL DE VIAS

Hechos relevantes

Una entidad pública celebró contrato de concesión con un particular para la construcción de una obra pública vial. En el contrato se estableció como forma de recuperación de la inversión el cobro de peaje con exclusividad. Posteriormente, el Ministerio de Transporte determinó que la vía era una obra nacional que causaba contribución de valorización. 

Problema Jurídico

¿Puede el Gobierno Nacional imponer una contribución de valorización en una obras pública vial a pesar de no ser pactada en el contrato de concesión, cuando para la recuperación de la inversión se prevé el cobro de peaje con exclusividad, sin violar el artículo 30 de la Ley 105 de 1993, el cual establece que la fórmula de los peajes y valorización para la construcción, rehabilitación y conservación de proyectos de infraestructura vial de la Nación debe quedar establecida en el contrato y ser de obligatorio cumplimiento para las parte? 

Regla ampliada

El sistema y el método de la contribución de valorización están integrados por los siguientes elementos. «(…) a) Costo total de la obra (inversión más imprevistos);  b) el beneficio que ella produzca a los inmuebles que han de ser gravados; c) la capacidad de pago de los propietarios que han de ser gravados; d) razones de equidad.  Con base en estos elementos, según lo dispuesto por el artículo 338 constitucional la administración puede ser autorizada para fijar las tarifas de la contribución pero, se insiste, sin desconocer la relación costo beneficio ni los demás factores legales. (…)» 

 

Los órganos de representación popular les corresponde imponer o fijar las bases gravables y a las autoridades administrativas les corresponde señalar las tarifas. «(…) las normas constitucionales y legales examinadas permiten al Congreso, a las Asambleas y a los Concejos, imponer la contribución de valorización siendo de cargo de los órganos de representación popular fijar directamente los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas de los impuestos, mientras corresponde a las autoridades administrativas, de conformidad con el sistema y método fijados en la ley, señalar las tarifas a los contribuyentes, en este caso, como participación en los beneficios que les proporcionen las obras, con base en el principio costo - beneficio, esto es de acuerdo con el costo de la obra que genera el beneficio y en el mayor valor que por la construcción de la obra adquieran o hayan de adquirir los predios, teniendo siempre como límite superior del tributo el valor del beneficio liquidado con base en la metodología y sistema señalados por la ley.(…)» 

Razones de la decisión

«(…) En criterio de la Sala les asiste razón a los recurrentes porque el pago de la valorización no puede depender de la manera como se pactó el pago de la obra al concesionario.  Como quedó dicho, es la ley la que faculta a la administración para decretar las obras sobre las que puede imponerse la contribución de valorización.  La valorización recae sobre el inmueble por el beneficio que recibe en virtud de la obra mientras el contrato de concesión se relaciona solamente  con la forma como el Estado, en virtud del convenio, recuperará la inversión.  No puede aceptarse que en los casos de construcción de obras públicas por concesión no hay  inversión por parte del Estado porque cuando el Estado pacta la forma de pago renuncia al recaudo que le corresponde y en consecuencia deja de percibir unos ingresos.  Vale decir,  en el contrato de concesión se pacta el pago al contratista, la remuneración del concesionario, la financiación de la obra, mientras la contribución de valorización obedece al mayor valor que adquiere el predio por la construcción de la obra.  La finalidad de la valorización es, además de recobrar el dinero invertido en una obra, cobrar el beneficio recibido por el predio en virtud de ella.

Planteado así el problema es perfectamente admisible concluir que se puede establecer, contrariamente a lo afirmado por la sentencia suplicada, la contribución de valorización por fuera del contrato de concesión.

De acuerdo con lo expuesto, lo pactado en el contrato de concesión sobre la forma de recuperación de la inversión no puede coartar ni desconocer la competencia del Estado para imponer la contribución de valorización en las obras públicas por él construidas y mucho menos impedir que se cobre este tributo  pues, se insiste, la valorización recae sobre los inmuebles beneficiados con la ejecución de la obra y tiene como sujetos pasivos a los propietarios de los inmuebles gravados, en tanto que el contrato de concesión tiene como objeto directamente la obra a construir, rehabilitar o modificar y vincula al Estado con el concesionario. Cuando, como en el caso presente, como fórmula de recuperación de la inversión se pactó en el contrato el cobro de peajes los dineros requeridos para la obra tendrán el carácter de tasa, que será aportada por los usuarios de la vía, y  no se opone a la contribución de valorización que tiene como sujetos pasivos a quienes se benefician con la obra.

(….)

La forma acordada por la entidad y el concesionario para la recuperación de la inversión de éste  en nada afecta la potestad eminente del Estado para decidir sobre las obras que causan contribución de valorización. Las relaciones contractuales entre el Estado y el concesionario no pueden tener la virtud de enervar la competencia de la administración para decidir qué obras causan la contribución de valorización.  Asegurar lo contrario equivale a aceptar que las relaciones contractuales pueden modificar o dejar sin efecto las competencias atribuidas por la Constitución y la ley a las autoridades públicas en materia impositiva y convalidar el enriquecimiento sin causa de los beneficiarios de obras de utilidad pública o social.

(…)

No sobra advertir que la decisión que aquí se adopta no implica que los dineros a recaudar con base en la contribución de valorización deban entregarse al concesionario. Claramente se ha dicho que se trata de un tributo que se recauda por el Estado en su favor y, en consecuencia, los dineros recibidos deben destinarse exclusivamente a la construcción de las obras públicas. (…)» 

Regla

 El Gobierno Nacional puede imponer una contribución de valorización en una obras pública vial a pesar de no ser pactada en el contrato de concesión, cuando para la recuperación de la inversión se prevé el cobro de peaje con exclusividad, sin violar el artículo 30 de la Ley 105 de 1993, el cual establece que la fórmula de los peajes y valorización para la  construcción, rehabilitación y conservación de proyectos de infraestructura vial de la Nación debe quedar establecida en el contrato y ser de obligatorio cumplimiento para las parte, porque:

  1. El pago de la valorización no puede depender de la manera como se pactó el pago de la obra al concesionario debido a que la contribución de valorización es consecuencia de la facultad impositiva atribuida por la Constitución y la Ley al Estado. El desconocimiento de este principio implica asumir una concepción privatista sobre la valorización y desconocer el carácter impositivo del Estado.
  2. Lo pactado en el contrato de concesión sobre la forma de recuperación de la inversión no puede coartar ni desconocer la competencia del Estado para imponer la contribución de valorización en las obras públicas por él construidas y mucho menos impedir que se cobre este tributo pues la valorización recae sobre los inmuebles beneficiados con la ejecución de la obra y tiene como sujetos pasivos a los propietarios de los inmuebles gravados, en tanto que el contrato de concesión tiene como objeto directamente la obra a construir, rehabilitar o modificar y vincula al Estado con el concesionario.
  3. Los dineros a recaudar con base en la contribución de valorización no deben entregarse al concesionario, pues se trata de un tributo que se recauda por el Estado en su favor y, en consecuencia, los dineros recibidos deben destinarse exclusivamente a la construcción de las obras públicas.

Decisión

INFIRMASE la sentencia de 14 de agosto de 1998 proferida por la Sección Cuarta de esta Corporación. En su lugar se dispone:   Deniéganse las pretensiones de la demanda

Marco jurídico

Artículo 30 de la Ley 105 de 1993. Artículos 338 y 363 Constitución Política.

Conceptualizaciones

Tributos. «(…) son “las prestaciones comúnmente en dinero que el Estado exige en ejercicio de su poder de imperio sobre la base de la capacidad contributiva, en virtud de una ley y para cubrir los gastos que le demanda el cumplimiento de sus fines.” Son características de los tributos su fundamento en el poder de imperio del Estado, su origen legal y su posibilidad de materializarse a través de pagos en dinero y en especie[1].

Los tributos se clasifican en impuestos, contribuciones y tasas. (…)»


Impuesto. «(…) es un tributo sin contraprestación directa  que obedece al hecho de pertenecer a una comunidad.

La doctrina y la jurisprudencia lo caracterizan diciendo que se cobra indiscriminadamente a todo ciudadano y no a un grupo determinado; no guarda relación directa e inmediata con un beneficio obtenido por el contribuyente; una vez pagado, el Estado dispone de él de acuerdo con criterios y prioridades distintos de los del contribuyente, no se destina a un servicio público específico sino a las arcas generales para atender los servicios que se requieran.[2] (…)»


Tasa. «(…)es un tributo que se origina en la prestación de un servicio individualizado del Estado al contribuyente. Sólo lo paga quien lo utiliza.  Se considera como un precio que cobra el Estado por el servicio prestado.[3] (…)»


Contribución. «(…)es un tributo originado en los beneficios derivados de la realización de obras públicas o de actividades estatales.  Es un pago por una inversión que beneficia a un grupo de personas.[4](…)»


Contribución de valorización. «(…) no es un impuesto, porque no grava por vía general a todas las personas, sino a  un sector de la población que está representado por los propietarios o poseedores de inmuebles que se benefician, en mayor o menor grado, con la ejecución de una obra pública.

 

Dada su naturaleza esta contribución por principio tiene una destinación especial; de ahí que se le considere una “imposición de finalidad”, esto es, una renta que se establece y recauda para llenar un propósito específico. Dicho propósito constituye un elemento propio de su esencia, que es natural a dicha contribución, al punto que no sólo la identifica y caracteriza, sino que representa un elemento esencial de su existencia.

 

La contribución de valorización, según se deduce del inciso 1 del  art. 317 de la Constitución, es un gravamen especial que recae sobre la propiedad inmueble y que puede ser exigido no sólo por los municipios, sino por la Nación o cualquier otro organismo público que realice una obra de beneficio social y que redunde en un incremento de la propiedad inmueble.

 

La destinación de los ingresos  por valorización, si bien la señala el legislador, no surge de la sola voluntad política de éste, sino de la naturaleza misma de la renta, que se constituye en orden a lograr, así sea en parte, el retorno de la inversión realizada por el respectivo organismo público”.

 

A lo anterior agrega esta Sala que el objetivo final de la contribución de valorización no es recuperar la inversión sino  arbitrar unos recursos para el Estado en razón del mayor valor adquirido por los predios beneficiados, de modo tal que los propietarios de estos contribuyan, en proporción al beneficio obtenido, a la realización de otras obras de interés general. (…)»   


[1] Cfr. Mauricio A. Plazas Vega. El liberalismo y la Teoría de los Tributos,. Temis 1995, pgs. 323 y 324.

[2]  Cfr. Juan Rafael Bravo Arteaga, Nociones Fundamentales de Derecho Tributario, 3ra edición, Legis Pág. 22 a 24. Cfr. etiam sentencia C – 545/94, M.P. Fabio Morón Díaz . Primero de diciembre de 1994

[3] Cfr. Juan Rafael Bravo Arteaga, op.cit., Págs. 24 a 29.

[4] Cfr. Juan Rafael Bravo Arteaga, op.cit., págs. 29 a 31

La metodología utilizada para la elaboración de esta ficha es de Fundación Derecho Justo quien la licenció a Colombia Compra Eficiente.

Documento: CE SP E 00028 DE 2001
Síntesis
 1. GENERALIDADES
SÍNTESIS ETAPA CONTRACTUAL
1. GENERALIDADES
Fichas
Identificadores
  • Contribución de valorización
  • Contratación estatal
  • Obra pública
  • Impuesto
  • Tasa
  • Contrato de concesión
  • Etapa contractual
  • Contribución de valorización
  • Contratación estatal
  • Obra pública
  • Impuesto
  • Tasa
  • Contrato de concesión
  • Etapa contractual
  • Contribución de valorización
  • Contratación estatal
  • Obra pública
  • Impuesto
  • Tasa
  • Contrato de concesión
  • Etapa contractual
  • Documentos
    Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.
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