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La calificación obtenida en el informe de evaluación no decide la adjudicación del contrato

Tipo de Documento

Sentencia

Documento

CE SIII E 13790 DE 2004

Identificadores

Adjudicación del contrato
Principio de transparencia
Etapa precontractual
Inexistencia del contrato
Calificación de proponentes
Licitación pública
Acto de trámite
Jefes o representantes de las entidades estatales
Informe de evaluación
Contratación estatal
Adjudicación del contrato
Principio de transparencia
Etapa precontractual
Inexistencia del contrato
Calificación de proponentes
Licitación pública
Acto de trámite
Jefes o representantes de las entidades estatales
Informe de evaluación
Contratación estatal
Adjudicación del contrato
Principio de transparencia
Etapa precontractual
Inexistencia del contrato
Calificación de proponentes
Licitación pública
Acto de trámite
Jefes o representantes de las entidades estatales
Informe de evaluación
Contratación estatal

Entidad

Consejo de Estado

Sentencia

CE SIII E 13790 DE 2004

Caso

COLOMBIANA DE COMPUTADORES Y COMUNICACIONES LTDA. MICROCOM LTDA. VS. LA NACION-MINISTERIO DE HACIENDA - SUPERINTENDENCIA DE VALORES

Hechos relevantes

Una sociedad presentó propuesta en un proceso de licitación pública, correspondiente a la adquisición de equipos y software por parte de la de una entidad estatal. La junta de licitaciones en el informe de evaluación le asignó a su propuesta un mayor puntaje en dos ítems. Sin embargo, adjudicó dichos ítems a otras dos sociedades.

Problema Jurídico

¿Puede una entidad pública dejar de adjudicar un contrato a una sociedad que obtuvo mayor calificación informe de evaluación de las propuestas, sin violar el principio de transparencia?

Razones de la decisión

«(…) No obstante que es con el informe de evaluación de las propuestas que la administración da a conocer a los proponentes la calificación que asignó a cada una de las ofertas, de acuerdo con los diferentes factores que fueron objeto de la evaluación, dicho informe no decide la adjudicación ni le confiere al proponente calificado con el mayor puntaje el derecho a exigirla, en tanto, como ya se indicó, los informes de evaluación los elabora un comité asesor o consultor, a quien la ley prohíbe trasladar la responsabilidad de la dirección y manejo de la actividad contractual y la de los procesos de selección, ya que ésta sólo la tiene el jefe o representante de la entidad estatal (art. 26 ord. 5º ley 80 de 1993)[1]. Además, esa calificación se puede corregir o modificar cuando la administración encuentre pertinentes y ajustadas a las reglas de la licitación las observaciones realizadas por los oferentes.

 

Es cierto, que la ley no establece la oportunidad para corregir los informes de evaluación y tampoco señala que, corregidos éstos, deban ponerse nuevamente a consideración de los oferentes. Sin embargo, es claro que esta etapa de publicidad y contradicción del estudio y comparación de las ofertas debe agotarse antes de la adjudicación o, por lo menos, ser concomitante con ella, como posteriormente fue reglamentado.[2]

 

Como consecuencia de lo anterior, el informe de evaluación de las propuestas no es obligatorio para el jefe o representante legal de la entidad a quien le compete realizar la adjudicación, ya que éste puede apartarse del mismo. [3]

 

Por consiguiente, no cabe afirmar que el informe de evaluación de las propuestas sea un acto administrativo definitivo, en tanto no crea una situación jurídica particular ni pone fin a una actuación administrativa.[4] Es, un acto de trámite -preparatorio-  no definitivo, habida cuenta que no contiene una decisión de fondo en tanto en la etapa de evaluación de las propuestas no se define la adjudicación, ya que, por el contrario, una vez elaborado el informe se continúa con el trámite licitatorio que termina con la adjudicación.

(…)

En conclusión y para despachar el primer cargo formulado por la sociedad demandante, de la calificación que asignó la junta de licitaciones en el informe de evaluación no se derivó el derecho a la adjudicación de los items 1 y 2 de la licitación pública 04 de 1994, por cuanto aquel documento, en cuanto puede y debe modificarse cuando resulten procedentes las observaciones de cualquiera de los oferentes en la etapa de publicidad y contradicción del mismo, no define la adjudicación. (…)»    


[1] Esta disposición señala que “la responsabilidad de la dirección y manejo de la actividad contractual y la de los procesos de selección será del jefe o representante de la entidad estatal quien no podrá trasladarla a las juntas o consejos directivos de la entidad, ni a las corporaciones de elección popular, a los comités asesores, ni a los organismos de control y vigilancia de la misma.”

[2] El decreto reglamentario 287 de 1996, señala: “Art. 2. Las observaciones formuladas por los oferentes a los estudios técnicos, económicos y jurídicos elaborados por la entidad para la evaluación de las propuestas deberán ser resueltas por el jefe de la entidad estatal en el acto de adjudicación”.

[3] Desde antes de la ley 80 de 1993, la jurisprudencia de la sección ha dicho que el informe de los comités o cuerpos técnicos en quienes se encarga la evaluación de las propuestas para la adjudicación de la licitación pública, pese a ser “de una importancia excepcional...no es obligatorio para el funcionario u organismo que adjudica, a menos que el ordenamiento así lo imponga” (sentencia del 20 de junio de 1983. Exp. 3355). En igual sentido se pronunció en la sentencia del 25 de marzo de 1993 (exp. 6740), en tanto allí sostuvo que “los cuerpos asesores deben ser oídos, pero sus puntos de vista son simplemente ilustrativos”, ya que la elección de la oferta más ventajosa debe ser efectuada por el órgano competente. También en la sentencia del 12 de agosto

de 1993 (Exp.6867), destacó la importancia de los informes o conceptos para definir cual es la mejor propuesta, pero sin que ello signifique que son intocables, incuestionables e inapelables, ya que “sería quitarle al órgano encargado de hacer la adjudicación, la posibilidad de ejercer la competencia”. 

[4] Son actos definitivos, de conformidad con el inciso final del art. 50 del c.c.a., aquellos “que ponen fin a una actuación administrativa, los que deciden directa o indirectamente el fondo del asunto; los actos de trámite pondrán fin a una actuación cuando hagan imposible continuarla”.

Regla

Una entidad pública puede dejar de adjudicar un contrato a una sociedad que obtuvo mayor calificación informe de evaluación de las propuestas, sin violar el principio de transparencia, porque: 

  1. El informe de evaluación de las propuestas no decide la adjudicación ni le confiere al proponente calificado con el mayor puntaje el derecho a exigirla, en tanto, los informes de evaluación son elaborados por un comité asesor o consultor, a quien la ley prohíbe trasladar la responsabilidad de la dirección y manejo de la actividad contractual y la de los procesos de selección, ya que ésta sólo la tiene el jefe o representante de la entidad estatal.
  2. La calificación del informe de evaluación de la propuesta puede ser corregido o modificado cuando la administración encuentre pertinentes y ajustadas a las reglas de la licitación las observaciones realizadas por los oferentes.
  3. El informe de evaluación de las propuestas no es obligatorio para el jefe o representante legal de la entidad a quien le compete realizar la adjudicación, ya que éste puede apartarse del mismo.
  4. El informe de evaluación de las propuestas no es acto administrativo definitivo, en tanto no crea una situación jurídica particular ni pone fin a una actuación administrativa, sino un acto de trámite -preparatorio-  no definitivo, pues no contiene una decisión de fondo debido a que en la etapa de evaluación de las propuestas no se define la adjudicación.

Decisión

 REVOCASE la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 13 de marzo de 1997 y en su lugar se dispone:   DECLÁRASE LA NULIDAD del numeral 1 del art. 1º de la resolución No. 719 del 9 de agosto de 1994, mediante el cual el Superintendente de Valores adjudicó a la sociedad Olivetti Colombiana S.A. el ítem 1 de la licitación 04 de 1994.   NIEGANSE las demás pretensiones de la demanda, por las razones expuestas en la parte motiva.

Citas de precedentes en ratio decidendi

CE SIII E 3355 DE 1983 CE SIII E 6740 DE 1993

Citas de precedentes en obiter dictum

CE SIII E 6802 DE 1991

Marco jurídico

Artículo 26, numeral 5, de la Ley 80 de 1993.

Conceptualizaciones

El informe de evaluación de las propuestas. «(…) El informe de evaluación de las propuestas, que generalmente elabora un comité asesor que previamente designa el representante legal de la entidad y que se advierte en los pliegos de condiciones, debe contener la comparación objetiva de las ofertas, con sujeción exclusivamente a los criterios de selección establecidos en los pliegos de condiciones. Se trata de una actuación reglada en la cual las recomendaciones de ese comité deben basarse en los criterios o parámetros previamente definidos por la administración como las bases de la licitación o del concurso. Por consiguiente, el informe de evaluación de las ofertas debe ser motivado con el fin de garantizar el principio de transparencia y de publicidad de la actividad precontractual. (…)»      Licitación pública. «(…) es un auténtico procedimiento administrativo de carácter especial, en tanto consiste en la articulación de diversos trámites y formalidades que debe observar la administración en cumplimiento de la ley y que culmina con la selección del contratista.[1] No sobra advertir que el procedimiento de la licitación pública se inicia con la apertura de la licitación, la cual se realiza a través de un acto administrativo motivado expedido por el jefe o representante legal de la entidad estatal o por el funcionario en quien hubiere delegado (art. 30.1 de la ley 80 de 1993), a partir del cual la administración expide actos de diferente índole, de  trámite o preparatorios, y pone fin al procedimiento con el acto de adjudicación, acto éste sí definitivo, que es irrevocable y obliga a la entidad y al adjudicatario (art. 30 num. 11 ley 80 de 1993). (…)»  


[1]La sala en la providencia del 1 de agosto de 1991, Exp. 6802 se pronunció en similar sentido. 

La metodología utilizada para la elaboración de esta ficha es de Fundación Derecho Justo quien la licenció a Colombia Compra Eficiente.

Los factores de selección de las propuestas equivalentes deben estar previstas en el contrato

Tipo de Documento

Sentencia

Documento

CE SIII E 13790 DE 2004

Identificadores

Contratación estatal
Adjudicación del contrato
Principio de selección objetiva
Licitación pública
Pliego de condiciones
Etapa precontractual
Contratación estatal
Adjudicación del contrato
Principio de selección objetiva
Licitación pública
Pliego de condiciones
Etapa precontractual
Contratación estatal
Adjudicación del contrato
Principio de selección objetiva
Licitación pública
Pliego de condiciones
Etapa precontractual

Entidad

Consejo de Estado

Sentencia

CE SIII E 13790 DE 2004

Caso

COLOMBIANA DE COMPUTADORES Y COMUNICACIONES LTDA. MICROCOM LTDA. VS. LA NACION-MINISTERIO DE HACIENDA - SUPERINTENDENCIA DE VALORES

Hechos relevantes

Una sociedad presentó propuesta en un proceso de licitación pública, correspondiente a la adquisición de equipos y software por parte de la de una entidad estatal. Dicha sociedad obtuvo una calificación de 82.34 puntos en el ítem 1, en tanto otra sociedad obtuvo 82.22 puntos.

 

La entidad estatal consideró que las dos propuestas anteriores eran equivalentes, dada la escasa diferencia en el puntaje final (0.08 puntos). Y ante la referencia desfavorable que dio otra entidad de la sociedad que obtuvo 82.34 puntos por fallas en los equipos objeto del contrato y la igualdad de las dos propuestas, decidió adjudicar el contrato a la sociedad que obtuvo 82.22 puntos. A pesar que en el pliego de condiciones no se señalaron alternativas para escoger entre las propuestas que obtuvieran el mayor puntaje, cuando ellas fuera equivalentes. 

Problema Jurídico

¿Puede una entidad pública dejar de adjudicar un contrato a una sociedad que obtuvo mayor puntaje aplicando la regla de equivalencia de las propuestas por la escasa diferencia en el puntaje final entre el primer y segundo proponente y debido a una recomendación desfavorable por incumplimiento de un contrato, sin violar el principio de selección objetiva?

Razones de la decisión

«(…) Esta decisión de la administración no se ajustó a las reglas del pliego de condiciones, por cuanto en éste se estableció, de una parte, la forma como se evaluaría el cumplimiento de los proponentes en contratos anteriores y de la otra, nada señaló sobre propuestas equivalentes.

(…) 

Considera la sala que el momento para considerar el incumplimiento de la sociedad Microcom Ltda., era cuando se evaluaron los criterios establecidos en el pliego de condiciones, caso en el cual la recomendación desfavorable permitía que a dicha propuesta no se le asignara puntaje en el factor “seriedad y cumplimiento en contratos anteriores”.

(…)

Por lo tanto, para la Sala, cuando a la propuesta de la sociedad Microcom Ltda. se le asignaron 82.34 puntos, dicha calificación correspondía a “la ponderación precisa, detallada y concreta” de todos los factores que el pliego señaló en el numeral 11, entre los que se encontraba el de “seriedad y cumplimiento en contratos anteriores”. Volverlo a tener en cuenta para decidir la adjudicación, significaba adicionar un criterio que no se advirtió en el pliego de condiciones.

(…)

Para la sala, la anterior afirmación no tiene sustento alguno en el pliego de condiciones, en tanto en éste no se señalaron alternativas para escoger entre las propuestas que obtuvieran el mayor puntaje; tampoco que serían consideradas equivalentes las propuestas que tuvieran una diferencia mínima en el puntaje alcanzado.

 

La equivalencia de las propuestas estaba prevista en el anterior estatuto de contratación a la ley 80 de 1993; particularmente las normas que se aplicaban para el concurso de méritos (decreto 1522 de 1983) señalaban: “se consideran equivalentes las propuestas que difieran máximo en un cinco por ciento (5%) del máximo puntaje obtenido” (parte final del inciso tercero del art. 30).  Nada impedía que esta regla se aplicara en el procedimiento administrativo de la licitación pública, pero era necesario estipularla en el pliego de condiciones, cosa que no ocurrió en el presente caso.

(…)

En consecuencia, la entidad demandada desconoció el mandato del art. 29 de la ley 80 de 1993, en cuanto no se sujetó a “la ponderación precisa, detallada y concreta de las propuestas” y no se ciñó estrictamente a las reglas que señaló en el pliego de condiciones, que garantizaba la evaluación y comparación en igualdad de condiciones, razón suficiente para declarar la nulidad del numeral 1 del art. 1º de la resolución No. 719  del 9 de agosto de 1994, mediante el cual el representante legal de la entidad demandada adjudicó el item 1 de la licitación 04 de 1994 a la sociedad Olivetti Colombiana S.A. (…)» 

Regla

Una entidad pública no puede dejar de adjudicar un contrato a una sociedad que obtuvo mayor puntaje aplicando la regla de equivalencia de las propuestas por la escasa diferencia en el puntaje final entre el primer y segundo proponente y debido a una recomendación desfavorable por incumplimiento de un contrato, sin violar el principio de selección objetiva, porque:  

  1. La forma para evaluar el cumplimiento de los proponentes en contratos anteriores y la regla sobre la equivalencia de las propuestas no estaban previstos en el pliego de condiciones.
  2. El momento para integrar el cumplimiento de los proponentes en contratos anteriores como factor que se le asignara determinado puntaje, era en la  evaluación de los criterios establecidos en el pliego de condiciones, por lo que tenerlo en cuenta para decidir la adjudicación, significa adicionar requisitos no previstos en el pliego de condiciones.
  3. Para la aplicación de la regla de la equivalencia de las propuestas en el procedimiento administrativo de la licitación pública, se requiere su estipulación expresa en el pliego de condiciones.
  4. Al no sujetarse la entidad a la ponderación precisa, detallada y concreta de las propuestas y no se ceñirse estrictamente a las reglas señaladas en el pliego de condiciones, la resolución que adjudica uno de los ítems del contrato adolece nulidad.  

Decisión

REVOCASE la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 13 de marzo de 1997 y en su lugar se dispone:   DECLÁRASE LA NULIDAD del numeral 1 del art. 1º de la resolución No. 719 del 9 de agosto de 1994, mediante el cual el Superintendente de Valores adjudicó a la sociedad Olivetti Colombiana S.A. el ítem 1 de la licitación 04 de 1994.   NIEGANSE las demás pretensiones de la demanda, por las razones expuestas en la parte motiva.

Marco jurídico

Artículo 29 de la Ley 80 de 1993. 

La metodología utilizada para la elaboración de esta ficha es de Fundación Derecho Justo quien la licenció a Colombia Compra Eficiente.

Documento: CE SIII E 13790 DE 2004
Síntesis
1. PRINCIPIOS CONTRACTUALES
ETAPA PRECONTRACTUAL - CCE 
Fichas
Identificadores
  • Adjudicación del contrato
  • Principio de transparencia
  • Etapa precontractual
  • Inexistencia del contrato
  • Calificación de proponentes
  • Licitación pública
  • Acto de trámite
  • Jefes o representantes de las entidades estatales
  • Informe de evaluación
  • Contratación estatal
  • Adjudicación del contrato
  • Principio de transparencia
  • Etapa precontractual
  • Inexistencia del contrato
  • Calificación de proponentes
  • Licitación pública
  • Acto de trámite
  • Jefes o representantes de las entidades estatales
  • Informe de evaluación
  • Contratación estatal
  • Adjudicación del contrato
  • Principio de transparencia
  • Etapa precontractual
  • Inexistencia del contrato
  • Calificación de proponentes
  • Licitación pública
  • Acto de trámite
  • Jefes o representantes de las entidades estatales
  • Informe de evaluación
  • Contratación estatal
  • Identificadores
  • Contratación estatal
  • Adjudicación del contrato
  • Principio de selección objetiva
  • Licitación pública
  • Pliego de condiciones
  • Etapa precontractual
  • Contratación estatal
  • Adjudicación del contrato
  • Principio de selección objetiva
  • Licitación pública
  • Pliego de condiciones
  • Etapa precontractual
  • Contratación estatal
  • Adjudicación del contrato
  • Principio de selección objetiva
  • Licitación pública
  • Pliego de condiciones
  • Etapa precontractual
  • Normativa
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