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La entidad pública tiene facultad para verificar y corroborar la veracidad de la información financiera presentada por los proponentes

Tipo de Documento

Sentencia

Documento

CE SIII E 24059 DE 2013

Identificadores

Capacidad financiera
Abuso de poder
Rechazo de la oferta
Buena fe
Pliego de condiciones
Principio de selección objetiva
Etapa precontractual
Contratación estatal
Capacidad financiera
Abuso de poder
Rechazo de la oferta
Buena fe
Pliego de condiciones
Principio de selección objetiva
Etapa precontractual
Contratación estatal
Capacidad financiera
Abuso de poder
Rechazo de la oferta
Buena fe
Pliego de condiciones
Principio de selección objetiva
Etapa precontractual
Contratación estatal

Entidad

Consejo de Estado

Sentencia

CE SIII E 24059 DE 2013

Caso

SOCIEDAD AVILA LIMITADA VS DEPARTAMENTO DE LA GUAJIRA

Hechos relevantes

Una entidad pública adelantó una licitación para la construcción de una biblioteca.

 

La entidad pública, luego de presentadas las ofertas, solicitó al oferente la declaración de renta del año anterior al proceso de contratación, con la cual se percató que había una inconsistencia en la información financiera presentada y rechazo su propuesta.

 

La entidad pública declaró desierta la licitación como consecuencia de encontrar información presuntamente falsa sobre la capacidad financiera, no constitución de la póliza de seriedad de la oferta y porque los restantes oferentes no alcanzaron el puntaje mínimo exigido por el pliego de condiciones. 

Problema Jurídico

¿Puede una entidad pública solicitar al proponente la entrega de la declaración de renta del año anterior al proceso de contratación, a pesar que dicho documento no estaba previsto en el pliego de condiciones, y como consecuencia de una inconsistencia  entre la información financiera presentada en la propuesta y la contenida en la declaración de renta declarar el rechazo de la oferta, sin incurrir en abuso del poder?

Regla ampliada

La entidad pública debe sustentar razonada y objetivamente los motivos de inconveniencia de las propuestas para declarar desierta una licitación. «(…) la Sala ha considerado que la Administración debe sustentar razonada y objetivamente los motivos de ‘inconveniencia de las propuestas’, al momento de invocar dicha causal para declarar desierta una licitación y que, en todo caso, está en la obligación de verificar los hechos que determinan tal inconveniencia. Para tal efecto, es necesario un estudio serio y técnico, en el cual se comparen las propuestas atendiendo los factores objetivos y, en caso de duda en alguno de los criterios, la Administración debe indagar y comprobar los hechos con el fin de incluir o rechazar alguna de las ofertas presentadas, sin atender a parámetros subjetivos” [1](…)»  

 

La elaboración de los pliegos de condiciones debe realizarse consultando los fines perseguidos con la contratación estatal. «(…) los pliegos de condiciones están llamados a establecer los requisitos de participación de los oferentes y los criterios o factores de evaluación o calificación de sus ofertas; unos y otros, deben llevar como única impronta el fin general perseguido con la contratación propuesta.  

 

Los primeros [requisitos de participación], permiten la participación de los sujetos, esto es, habilitan jurídica, financiera o técnicamente la concurrencia de los interesados al proceso y, por ende, conciernen a la idoneidad de los oferentes; y los segundos [criterios de evaluación o calificación de las ofertas], posibilitan la selección de la propuesta, esto es, están referidos a calificar la oferta, a darle un puntaje, para establecer el mérito de la misma frente al objeto a contratar y, por ende, tienen una conexión directa con la particular necesidad, esto es, una connotación sustancial para la escogencia de la oferta más favorable a los intereses de la entidad.

  La elaboración de los pliegos de condiciones debe realizarse, entonces, consultado los fines perseguidos con la contratación estatal, en cumplimiento del artículo 3 de la Ley 80 de 1993[2], de manera que las cláusulas del mismo están sujetas y circunscritas al objeto del proceso y su eficacia y validez deben girar en torno a la función que emerge de las particulares necesidades reales que pretende satisfacer la administración. Por esta razón, los criterios de selección de la propuesta en los pliegos de condiciones o términos de referencia para la ejecución del objeto perseguido con la contratación, deben ser útiles, indispensables y determinantes para el propósito de comparar los aspectos sustanciales de los ofrecimientos, en forma tal que se pueda escoger entre ellos el que resulte más favorable.   En suma, es menester que los criterios de selección que se fijen en los pliegos de condiciones o términos de referencia, permitan a la administración seleccionar una óptima propuesta, útil para la ejecución del contrato ofrecido mediante la invitación, convocatoria o llamado a licitar; o, en las voces del artículo 29 de la Ley 80 de 1993, tendientes a escoger el ofrecimiento más favorable a la entidad y a los fines que ella busca, entendido éste como aquel que resulta ser el más ventajoso para la entidad, luego de tener en cuenta los factores de escogencia, tales como cumplimiento, experiencia, organización, equipos, plazo, precio, entre otros, y la ponderación precisa, detallada y concreta de los mismos, contenida en los pliegos de condiciones o términos de referencia.   De ahí que la Sala considere que, si bien la Administración goza de autonomía en la elaboración de los pliegos de condiciones o términos de referencia de acuerdo con sus particulares necesidades, no es menos cierto que ella está enmarcada en los fines de la contratación estatal y, por consiguiente, los criterios de selección susceptibles de calificación, deben ser congruentes con ellos y comprender los elementos necesarios para llevar a cabo el contrato en las condiciones de modo, tiempo y lugar requeridas por ella. La objetividad que reclama la Ley 80 de 1993 en la contratación estatal, en varias de sus disposiciones, solo se cumple a condición de que existan en los pliegos de condiciones o términos de referencia reglas necesarias al fin del contrato[4].(…)»   Las reglas que de manera previa a la apertura del procedimiento administrativo de selección fija  la Administración, deben ser justas, objetivas, claras y completas. «(…)En ese orden de ideas, las reglas que de manera previa a la apertura del procedimiento administrativo de selección deben ser fijadas por la Administración y que habrán de gobernarlo hasta su culminación ¾toda vez que a la luz de ellas y sólo de ellas debe adjudicarse el contrato¾ han de ser reglas justas, esto es, que realmente apunten a posibilitar la selección del mejor contratista, a la persona natural o jurídica o al grupo de personas que de mejor manera pueda cumplir con el objeto contractual, haciendo prevalecer, por tanto, las condiciones sustanciales de los proponentes respecto de los meros formalismos; reglas objetivas en la medida en que se establezcan de manera tal que sean ellas y exclusivamente ellas, las que determinen el resultado del procedimiento de selección, cerrando las puertas a que sean las estimaciones o los enfoques y criterios personales de los evaluadores los que devengan definitivos, a tal efecto, en el momento de aplicar las referidas reglas; éstas, por lo demás, como corolario del antes comentado principio de objetividad, deben haber sido fijadas con fundamento en las evaluaciones y en los estudios técnicos, económicos, jurídicos, de conveniencia o de oportunidad que la entidad ha debido llevar a cabo con el propósito de ubicarse en la mejor posición antes de configurar los pliegos de condiciones o sus equivalentes ¾principio de objetividad¾.    Deben ser, así mismo, reglas claras, cuya redacción dé lugar a que la interpretación que de ellas efectúe la instancia que las fijó, sea exactamente la misma que puedan realizar tanto los posibles oferentes como quienes tengan a su cargo la evaluación y calificación de las propuestas, de suerte tal que la univocidad de su configuración conduzca a un único entendimiento posible de su contenido y, finalmente, han de ser reglas completas, esto es, que para efectos de resultar aplicables no remitan a o no precisen de la información o de los conceptos o de los criterios incluidos en otros preceptos o, en general, en fuentes externas o ajenas al propio pliego de condiciones, menos aún cuando no exista certeza en punto a cuáles son los elementos que integran dichas fuentes externas, lo cual ocurriría, por vía de ejemplo, cuando se remita “al estado del arte o de la ciencia” en un específico ámbito del saber técnico, científico o especializado.[5](…)»    Los defectos para declarar la descalificación de la oferta, deben tratarse de falencias que incidan sobre la futura celebración y ejecución del contrato. «(…) Ahora bien, la Sala reitera que no cualquier falencia u omisión en la presentación de las ofertas puede dar lugar a su descalificación, pues debe tratarse de defectos que realmente incidan sobre la futura celebración y ejecución del contrato de cuya adjudicación se trata, por lo cual debe tenerse por inadmisible el rechazo de proponentes por requisitos nimios e inútiles; así lo tenía sentado ya para esa época la Jurisprudencia de esta misma Sección Tercera de la Sala Contenciosa del Consejo de Estado, según lo refleja el pronunciamiento contenido en la Sentencia fechada el 19 de febrero de 1987[7](…)»  


[1] Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencia del 26 de febrero de 2009, exp. 30.329, C. P. Ramiro Saavedra Becerra. [2] El artículo 3 de la Ley 80 de 1993, preceptúa que: “Los servidores públicos tendrán en consideración que al celebrar contratos y con la ejecución de los mismos, las entidades buscan el cumplimiento de los fines estatales, la continua y eficiente prestación de los servicios públicos y la efectividad de los derechos e intereses de los administrados que colaboran con ellas en la consecución de dichos fines”.   [3] Artículos 3; 24 numeral 5, apartes a) y b); 25 numeral 1, 2 y 3; 29 y 30 numeral 2 de la Ley 80 de 1993.”   [4] Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencia de 16 de abril de 2006, expediente 16.041, C.P. Ruth Stella Correa Palacio. [5]Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencia del 5 de junio de 2008, expediente 8.431   [6] Expediente 4694, actor: Socovig S.A., demandada: Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá, Magistrado Ponente: Julio César Uribe Acosta.   [7] Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 4 de febrero de 2010, exp. 16.540.

Razones de la decisión

«(…) Sobre este aspecto advierte la Sala que si bien el pliego de condiciones no exigió de manera precisa, como requisito de la propuesta, que cada oferente aportara sus correspondientes declaraciones de renta,  no es menos cierto que para la época de la licitación en estudio se encontraba vigente el apartado 22.3 de artículo 22 de la Ley 80 de 1993, mediante el cual se confirieron amplias facultades a las entidades estatales contratantes para verificar y corroborar la veracidad y la consistencia de información financiera presentada por los proponentes.

 

(…)

 

La capacidad financiera de contratación no puede ser tenida como un asunto menor o intrascendente, puesto que se dirige a garantizar que quienes aspiren a celebrar contratos con las entidades estatales, en realidad cuenten, de manera efectiva, con los suficientes respaldo, experiencia, organización y solidez para emprender y ejecutar el contrato en cuestión. En este orden de ideas, presentar balances financieros que reflejen una situación mejor a la que realmente tenía en ese momento la empresa, independientemente de que sea una conducta que resulte constitutiva o no de algún delito (Vr. gracia: falsedad y/o fraude procesal), lo cierto es que vulnera el principio de confianza, tanto de la entidad pública contratante, como de los demás proponentes, en cuanto todos ellos –en la medida en que se presume la Buena Fe de cada oferente– confían en la seriedad, en la consistencia, en la solidez, en la rectitud y, por tanto, en la sinceridad de la información suministrada dentro de cada propuesta.   (…)   Así pues, la cuestionada decisión administrativa que adoptó la entidad estatal contratante en el sentido de no seleccionar la propuesta que formuló la sociedad ÁVILA LTDA., encuentra suficiente apoyo jurídico, como claramente lo expresó la transcrita motivación de la atacada Resolución 1178 de 1999, “… en aplicación del principio de buena fe”, puesto que resulta evidente que con la información financiera que se incluyó en dicha propuesta se defraudó la confianza que, en virtud de la presunción de Buena Fe, se predica, se espera, se supone y se exige de todos los particulares en sus actuaciones ante la Administración Pública.(…)»

Regla

Una entidad pública puede solicitar al proponente la entrega de la declaración de renta del año anterior al proceso de contratación, a pesar que dicho documento no estaba previsto en el pliego de condiciones, y como consecuencia de la existencia de una discrepancia entre la información financiera presentada en la propuesta y la contenida en la declaración de renta declarar su rechazo, sin violar el principio del no abuso del poder, porque:
  1. En la época de la licitación estaba vigente el artículo 22.3 de la Ley 80 de 1993 que establecía facultad a la entidad pública para verificar y corroborar la veracidad de la información financiera presentada por los proponentes.
  2. La capacidad financiera de contratación no puede ser tenida como un asunto menor o intrascendente, puesto que se dirige a garantizar que quienes aspiren a celebrar contratos con las entidades estatales, en realidad cuenten, con los suficientes respaldo, experiencia, organización y solidez para emprender y ejecutar el contrato en cuestión.
  3. Presentar balances financieros que reflejen una situación mejor a la que realmente tenía la empresa vulnera el principio de buena fe, el cual se exige en todas las actuaciones de los particulares ante la Administración.

Decisión

PRIMERO.- REVOCAR la Sentencia proferida por el Tribunal Contencioso Administrativo de La Guajira el veintiséis (26) de septiembre del año dos mil dos (2002) y en su lugar NEGAR las pretensiones de la demanda.   SEGUNDO.- ABSOLVER de responsabilidad a los señores ÁLVARO CUELLO BLANCHAR y JAVIER GAMEZ HINOJOSA, llamados en garantía con fines de repetición.   TERCERO.- COMPULSAR copias, por Secretaría, con destino a la Junta Central de Contadores, respecto de la presente decisión y de las piezas del expediente que, según lo expuesto en la parte motiva del presente fallo, evidencian las calidades y actuaciones de la Contadora Pública Maritza Ceballos Sierra, así como de los documentos que contienen los estados financieros y la declaración de renta de la firma ÁVILA LTDA., respecto de la cual la señora Ceballos Sierra fungía como Revisora Fiscal, para que, en el marco de sus competencias, examine tanto las inconsistencias de la información contable y fiscal presentada a la licitación pública SOOP 001 de 1991 para la construcción de la biblioteca departamental de Riohacha (I etapa) como, en particular, la conducta de la mencionada Contadora Pública Maritza Ceballos Sierra, a la luz de sus deberes, funciones y competencias, de conformidad con los dictados de la Ley 43 de 1990 que reglamenta la profesión de los Contadores Públicos y de los artículos 205, 208 y 209 del Código de Comercio.   CUARTO.- Sin condena en costas.  

Citas de precedentes en obiter dictum

Sentencias CE SIII E 30329 DE 2009, CE SIII E 16.041 DE 2006, CE SIII E 8.431 DE 2008, CE E 4694, CE SIII E 16.540. DE 2010, CE SIII E 20.811 DE 2010, CE SIII E 18059 DE 2006.

Marco jurídico

Artículos 23, 24, 25-18 y 29 de la Ley 80 de 1993

Conceptualizaciones

Declaratoria de desierta. «(…) la declaratoria de desierta es aquella determinación que adopta la Administración de no elegir ninguna de las propuestas recibidas para la adjudicación del contrato ofrecido, cuando se presentan motivos o causas que hacen imposible cumplir con una selección objetiva, debiendo la entidad dar cuenta en forma expresa en el respectivo acto administrativo de las circunstancias que propiciaron dicha declaración”[1]»

 

 

Naturaleza del pliego de condiciones. «En este sentido, se podría decir que el pliego ostenta una “naturaleza mixta”, en tanto su contenido es mutable, pues nace como un acto administrativo general ¾naturaleza que conserva hasta el momento de la adjudicación del proceso de selección¾, pero a partir de la celebración del contrato cambia, al menos en muchas de sus estipulaciones, esa naturaleza y se convierte en “cláusula contractual”, porque no pocas de las condiciones del mismo se integran al negocio jurídico, como verdaderas cláusulas de éste, mientras que otras han perecido, a medida que avanza el proceso de selección.[2]»  


[1] Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 14 de octubre de 2010, exp. 20.811, C.P. Ruth Stella Correa Palacio.

[2] Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 30 de noviembre de 2006, exp. 18059, C.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez.

La metodología utilizada para la elaboración de esta ficha es de Fundación Derecho Justo quien la licenció a Colombia Compra Eficiente.

Documento: CE SIII E 24059 DE 2013
Síntesis
1. PRINCIPIOS CONTRACTUALES
ETAPA PRECONTRACTUAL - CCE 
Fichas
Identificadores
  • Capacidad financiera
  • Abuso de poder
  • Rechazo de la oferta
  • Buena fe
  • Pliego de condiciones
  • Principio de selección objetiva
  • Etapa precontractual
  • Contratación estatal
  • Capacidad financiera
  • Abuso de poder
  • Rechazo de la oferta
  • Buena fe
  • Pliego de condiciones
  • Principio de selección objetiva
  • Etapa precontractual
  • Contratación estatal
  • Capacidad financiera
  • Abuso de poder
  • Rechazo de la oferta
  • Buena fe
  • Pliego de condiciones
  • Principio de selección objetiva
  • Etapa precontractual
  • Contratación estatal
  • Documentos
    Sección tercera
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