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Una entidad pública no puede descalificar la oferta de un consorcio por no demostrar su duración y no admitir la aclaración presentada por el representante legal por no estar firmada por todos los socios

Tipo de Documento

Sentencia

Documento

CE SIII E 24938 DE 2012

Identificadores

Jefes o representantes de las entidades estatales
Criterios de evaluación de las propuestas
Oferta más favorable
Contratación estatal
Principio de selección objetiva
Etapa precontractual
Jefes o representantes de las entidades estatales
Criterios de evaluación de las propuestas
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Oferta más favorable
Contratación estatal
Principio de selección objetiva
Etapa precontractual

Entidad

Consejo de Estado

Sentencia

CE SIII E 24938 DE 2012

Caso

CONSORCIO JOSÉ RUIZ y OTRO VS DEPARTAMENTO DE SANTANDER

Hechos relevantes

Una entidad pública  adelantó una Licitación Pública cuyo objeto era la continuación de una construcción.   En la evaluación de las propuestas la oferta del consorcio ocupó el primer lugar, pero  fue descalificada posteriormente porque no se admitió la aclaración sobre la duración del Consorcio en cuanto no estuvo suscrita por todos sus miembros.    La licitación fue adjudicada a una sociedad limitada. 

Problema Jurídico

¿Puede una entidad pública descalificar la oferta de un consorcio por no demostrar su duración y no admitir la aclaración presentada por el representante legal por no estar firmada por todos los socios, sin vulnerar el principio de la selección objetiva?

Regla ampliada

Para que prospere la pretensión de nulidad se requiere que se acredite el vicio de ilegalidad y que la propuesta del actor era la mejor. «(…) el éxito de la prosperidad de la pretensión de nulidad del acto de adjudicación, depende fundamentalmente, del acreditamiento del vicio de ilegalidad de este y de la prueba que permita inferir que la propuesta del demandante, estaba emplazada y merecía ser, de acuerdo con los criterios objetivos de selección, la adjudicataria, por cumplir con todos los requisitos de los pliegos de condiciones, que para el efecto se consideran ley del procedimiento de selección (…)[1]» 

 

La entidad pública no puede pedir aclaraciones a las ofertas en el término de traslado del informe de evaluación y calificación. «(...)Así como el numeral 8º del artículo 30 de la Ley 80 prohíbe a los proponentes utilizar el término de traslado del informe de evaluación y calificación para completar, adicionar, modificar o mejorar sus propuestas, tampoco puede la entidad demanda hacer uso de este plazo para pedir aclaraciones a los oferentes, pues dicho traslado de cinco (5) días se encuentra previsto exclusivamente para que los proponentes objeten el informe de evaluación; sin embargo, este derecho resultaba de imposible ejercicio si dicho informe estaba incompleto, en razón de todas las aclaraciones que había dejado sin resolver la Administración Pública (...)»

 

La Ley exige un representante legal para que esté al frente del desarrollo del contrato y su facultad no va más allá del acto de liquidación del contrato. «(...)Teniendo en cuenta que de este tipo de colaboración no surge una nueva persona jurídica y los miembros del consorcio conservan su individualidad, la ley exige la designación de un representante quien estará al frente del desarrollo del contrato, de modo que este será su interlocutor válido durante el proceso de selección, adjudicación, celebración, ejecución y liquidación del contrato, para efectos de que represente a los miembros del consorcio durante la vida del contrato, de modo que la representación del consorcio no va más allá del acto de liquidación del contrato.

 

De otro lado se observa que todos y cada uno de los miembros del consorcio, asumen una responsabilidad solidaria frente a la entidad estatal, lo que significa que el cumplimiento total de las obligaciones a cargo del contratista puede ser exigido a cualquiera de ellos, constituyendo de esta manera una solidaridad por pasiva, bajo el entendido de que en caso de una reclamación judicial por parte de la Administración, no sea indispensable la concurrencia al proceso de todos los miembros del consorcio.[1] (...)»   


[1] Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencia del 3 de marzo de 2005, exp. 23.875, C.P. Ramiro Saavedra Becerra.

[1] Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencia de mayo 3 de 1999, Exp 12344, C.P. Daniel Suárez Hernández.

Razones de la decisión

«(....) Pues bien, encuentra la Sala que le asiste la razón a la parte actora en cuanto que el plazo del consorcio no constituye un requisito necesario para la comparación de las ofertas, ni estaba impedido el representante del Consorcio para presentar la aclaración, sin necesidad de aportar un documento suscrito por todos sus miembros. Como ya se explicó en esta providencia, el Consorcio no surge de la celebración de un contrato asociativo entre sus integrantes, en el cual se definan los términos de dicha figura, como para que pueda equiparse dicho acuerdo a los estatutos que regulan a una sociedad civil o comercial, sino que en punto tanto a su existencia o surgimiento como en relación con su vigencia o actualidad, se encuentran regidos por los dictados imperativos de la Ley de Contratación Estatal. Así las cosas, aunque en el documento que aportó inicialmente el Consorcio demandante no se hubiere consignado expresamente el término de duración del mismo, lo cierto es que el sólo hecho de la presentación conjunta de la oferta determinó tanto la existencia o el surgimiento del respectivo consorcio como su vigencia o extensión, la cual, en los términos de la ley, debió entenderse por toda la duración del procedimiento administrativo de selección contractual y, en caso de resultar la propuesta adjudicataria, por el término de ejecución del contrato estatal correspondiente, sin que al respecto los integrantes de dicho consorcio hubieren podido adoptar decisión alguna, por lo cual no podía la entidad demandada reprocharles la ausencia de una determinación en ese aspecto.

 

En consecuencia, la entidad demandada transgredió la prohibición prevista en el artículo 24-15 de la Ley 80 de 1993 al hacer una exigencia no necesaria para la comparación de propuestas, habida consideración de que la omisión de señalar un plazo para la vigencia del consorcio en el documento denominado de conformación, de manera alguna incide en la vigencia o duración del mismo, puesto que  la ley le hace responsable a sus integrantes solidariamente durante toda la vida del contrato. Así entonces, la aclaración presentada por el representante legal del Consorcio demandante además de innecesaria e inane provenía de su legítimo interlocutor durante el procedimiento de selección, según lo dispuesto por la Ley 80. 


(...)


Desde esta perspectiva, resulta evidente para la Sala que la Resolución No. 2634 del 25 de abril de 1997 se encuentra viciada de falsa motivación comoquiera que en la audiencia de adjudicación su rechazó ilegalmente la propuesta presentada por el Consorcio conformado por los señores CARLOS RODRÍGUEZ GÓMEZ y JOSÉ WILLIAMS RUÍZ RUÍZ, en consecuencia, la Sala revocará la decisión del Tribunal a quo y declarará su nulidad parcial, en lo que se refiere al rechazo de la propuesta de los demandantes (...)»

Regla

Una entidad pública no puede descalificar la oferta de un consorcio por no demostrar su duración y no admitir la aclaración presentada por el representante legal por no estar firmada por todos los socios, sin vulnerar el principio de la selección objetiva e incurrir en falta de motivación de la resolución que adopta dicha decisión,  porque:

  1. El plazo del consorcio no constituye un requisito necesario para la comparación de las ofertas.  El representante del Consorcio puede presentar la aclaración, sin necesidad de adoptar un documento suscrito por todos su miembros.  Aunque en el documento que aportó inicialmente el consorcio no se consignó expresamente el término de duración del mismo, el sólo hecho de la presentación conjunta de la oferta determinó tanto la existencia o surgimiento del respectivo consorcio como su vigencia y extensión, la cual, debió entenderse por toda la duración del procedimiento administrativo de selección contractual.
  2. La entidad pública trasgrede el Estatuto General de Contratación cuando hace una exigencia no necesaria para la comparación de propuestas, ya que, la omisión de señalar el plazo para la vigencia del consorcio en el documento denominado de conformación, no incide en la vigencia o duración del mismo. La ley hace responsable a sus integrantes solidariamente durante toda la vida del contrato y ello hace innecesaria la aclaración presentada por el representante legal.

Decisión

PRIMERO.- REVOCAR la sentencia del el treinta y uno (31) de enero de dos mil tres (2003) proferida por el Tribunal Administrativo de Santander.   SEGUNDO.- DECLARAR la nulidad parcial de Resolución No. 2634 del 25 de abril de 1997, proferida por el Gobernador del Departamento de Santander, por medio de la cual se adjudicó a la sociedad DISCON LTDA., la Licitación Pública No. 25 de 1996, en cuanto rechazó ilegalmente la oferta presentada por el Consorcio integrado por los señores CARLOS RODRÍGUEZ GÓMEZ y JOSÉ WILLIAMS RUÍZ RUÍZ.   TERCERO.- Negar las demás pretensiones de la demanda.   CUARTO.- Sin condena en costas.

Citas de precedentes en obiter dictum

CE SIII E 12344 DE 1999

Marco jurídico

Artículos 23, 29 y 74 de la Constitución Política,  artículos 23 y 24 de la Ley 80 de 1993, artículos 1, 3, 4 y 6 del Decreto 837 de 1989. 

Conceptualizaciones

Los consorcios y las uniones temporales. «(...) son formas de asociación empresarial expresamente previstas y autorizadas por la ley para la celebración de contratos con las entidades estatales, figuras que, precisamente, se encuentran legalmente dotadas de capacidad contractual –para la celebración de contratos estatales– a pesar de que no cuentan con personalidad jurídica propia e independiente.

  (...)  

i).- Si dos (2) o más personas manifiestan su voluntad y su decisión de “constituir” un consorcio o una unión temporal, ora de manera consensual ora mediante la suscripción de un documento, por solemne que este sea (como el otorgamiento de una escritura pública), pero no presentan propuesta conjunta alguna ante una entidad estatal, jamás podrá concluirse que dicho consorcio o unión temporal habrían surgido a la vida jurídica, puesto que la ley determina con claridad insuperable que dichas figuras únicamente se conforman “… cuando dos o más personas en forma conjunta presentan una misma propuesta …”;

 

ii).- De la misma manera, de nada ha de importar, porque ningún efecto producirá en el mundo jurídico, el que a través de un “documento de conformación de consorcio o de unión temporal”, sus integrantes convengan o acuerden modificar la clase de responsabilidad o limitarla en relación con algunos o todos ellos en frente de las obligaciones que asumen para con la entidad estatal contratante, puesto que en este punto la ley además de imperativa resulta bien clara y sobre ello nada pueden disponer los interesados, quienes, por tanto, deberán responder “… solidariamente de todas y cada una de las obligaciones derivadas de la propuesta y del contrato …”;

 

iii).- Tampoco estará llamado a producir efecto jurídico alguno el pacto, el acuerdo, la previsión o el convenio que pudieren haber consignado los integrantes del consorcio o de la unión temporal acerca de la duración o la vigencia temporal de la figura a la cual dieron lugar con la presentación de su propuesta conjunta ante una determinada entidad estatal, porque en este punto la ley también define, de manera imperativa, que dicha presentación conjunta se realiza “… para la adjudicación, celebración y ejecución de un contrato (...)»

La metodología utilizada para la elaboración de esta ficha es de Fundación Derecho Justo quien la licenció a Colombia Compra Eficiente.

Documento: CE SIII E 24938 DE 2012
Síntesis
1. ATRIBUCIONES DE LA ADMINISTRACIÓN EN CASO DE INCUMPLIMIENTO
1. PRINCIPIOS CONTRACTUALES
1. ATRIBUCIONES DE LA ADMINISTRACIÓN EN CASO DE INCUMPLIMIENTO
ETAPA PRECONTRACTUAL - CCE 
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