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Una orden de prestación de servicios no puede ser revocada directamente por la administración

Tipo de Documento

Sentencia

Documento

CE SIII E 26140 DE 2012

Identificadores

Debido proceso
Revocatoria directa
Actos administrativos
Contratación estatal
Gobernación
Etapa precontractual
Contrato de prestación de servicios
Debido proceso
Revocatoria directa
Actos administrativos
Contratación estatal
Gobernación
Etapa precontractual
Contrato de prestación de servicios
Debido proceso
Revocatoria directa
Actos administrativos
Contratación estatal
Gobernación
Etapa precontractual
Contrato de prestación de servicios

Entidad

Consejo de Estado

Sentencia

CE SIII E 26140 DE 2012

Caso

HILDA HOYOS DE RODRIGUEZ VS. DEPARTAMENTO DE CORDOBA 

Hechos relevantes

Una persona fue nombrada sub - colector de rentas de un Corregimiento. Posteriormente, la Secretaria de Hacienda Departamental con el visto bueno del Gobernador cambió la forma de vinculación de esta persona, dejó de ser reglamentaria y pasó hacer orden de prestación de servicios. Con la orden de prestación de servicios desapareció el vínculo laboral y la obligación prestacional a cargo de la entidad pública.

 

Mediante resolución la Gobernación del Departamento procedió a revocar en todas y cada una de las partes de la orden de prestación de servicios.

Problema Jurídico

¿Puede una Gobernación revocar, mediante acto administrativo, una orden de prestación de servicios, sin violar el derecho al debido proceso?

Regla ampliada

Reglas frente a las formalidades de los contratos. «(…)En efecto, por regla general, los contratos estatales deben constar por escrito, pues así lo disponen los artículos 39 y 41 de la Ley 80 de 1993, al señalar que es esta la forma que deben adoptar tales actos jurídicos para existir jurídicamente y quedar perfeccionados, es decir, para que sean válidos desde la perspectiva estrictamente formal (requisito ad solemnitatem o ad substanciam actus). Esta exigencia es una de las llamadas formalidades plenas de los contratos del Estado.

 

Por excepción, el parágrafo del artículo 39 de la Ley 80 de 1993 (derogado por el artículo 32 de la Ley 1150 de 2007) contempla la posibilidad de celebrar contratos sin formalidades plenas, cuando su valor se halle dentro de los rangos previstos por la norma, rangos que están concebidos en función de los presupuestos anuales de las entidades respectivas.

 

El contrato sin formalidades plenas tiene fundamento en los principios de celeridad, eficacia y economía que rigen la función administrativa y la actividad contractual del Estado, permitiendo escoger al contratista de manera rápida y eficaz, mediante un procedimiento sucinto, con un mínimo de exigencias formales y teniendo en consideración únicamente los precios del mercado, todo lo cual tiene por objeto satisfacer la prestación de servicios, la ejecución de trabajos y obras y la adquisición de bienes hasta por las cuantías previstas en el parágrafo del artículo 39 de la Ley 80 de 1993, pues la finalidad de esta modalidad de contratación es ser una de las herramientas necesarias para que las entidades estatales suplan las necesidades más recurrentes que se generan día tras día.

 

Así, los contratos sin formalidades plenas no revisten la exigencia ad solemnitatem prevista por los artículos 39 y 41 de la Ley 80 de 1993 y ello implica que se perfeccionan con el acuerdo de voluntades de los intervinientes en el iter contractus, sin que se requiera que el acuerdo conste en un escrito, que satisfaga los requisitos de que trata el precitado artículo 25 del Decreto 679 de 1994, contrario a lo que sucede en los contratos estatales con formalidades plenas; no obstante, se trata de verdaderos contratos estatales, a los cuales les son aplicables las normas contenidas en la Ley 80 de 1993 y, por expresa disposición del artículo 13 ibídem, las disposiciones comerciales y civiles pertinentes.  (…)»


Los contratos pueden estar desprovistos de ciertas formalidades. «(…) Normas como el artículo 24 y el propio artículo 25 del Decreto 679 de 1994[1] sólo excluyen el cumplimiento de algunas formalidades que, por regla general, la legislación requiere para que el contrato estatal surja al universo jurídico y pueda ejecutarse en legal forma, particularmente, las que tienen que ver con el procedimiento de escogencia del contratista, la forma que reviste el contrato estatal y la publicidad del mismo; pero, otras de las formalidades, como la disponibilidad y registro presupuestales, por ejemplo, deben ser satisfechas. (…)»

 

Con el concurso real de voluntades de la administración y del destinatario de la orden surge a la vida jurídica un contrato sin formalidades plenas. «(…)  la orden escrita impartida por el jefe de la entidad constituye la exteriorización del acto volitivo de la administración pública y, por lo mismo, tiene la connotación de una verdadera oferta, dirigida a una persona determinada, que se ajusta exactamente a las exigencias contempladas por el artículo 845 del C. de Co., en la medida en que contiene no sólo la manifestación clara e inequívoca de la entidad de obligarse a través de un acto contractual, sino que comprende, además, el proyecto del negocio que se cierne, con la previsión de los elementos esenciales y el precio que se ofrece pagar como contraprestación, de modo que, para perfeccionarlo, sólo basta que el destinatario preste su consentimiento aceptando la oferta, bien de manera expresa, a través de la suscripción de la orden o bien mediante un escrito aparte, en el cual manifieste de manera incondicional la voluntad de ejecutar el contrato a cambio del precio indicado en la orden, o bien de manera tácita, exteriorizada a través de actos o hechos irrefutables e inequívocos de ejecución del contrato propuesto, tal como lo prevé el artículo 854 ibídem, de tal suerte que, una vez se produzca el concurso real de voluntades de la administración y del destinatario de la orden, surge a la vida jurídica el contrato sin formalidades plenas, incluso, como puede verse, sin necesidad de la firma del contratista. (…)»

 

Frente a actos contractuales no procede la revocatoria directa por parte de la administración. «(…)la revocatoria directa, vista de manera general, es la figura a través de la cual la administración pública retira definitivamente del ordenamiento jurídico un acto administrativo[3]. De la anterior definición se deduce que la revocatoria directa sólo es procedente respecto de los actos administrativos y no de otro tipo de actos jurídicos,  

Terminación del contrato mediante acto administrativo motivado. «(…) dentro de la relación contractual, la administración pública goza de algunas potestades que le permiten terminar unilateralmente el contrato estatal mediante acto administrativo motivado, específicamente, cuando acaezca alguno de los supuestos contemplados en los artículos 17 y 44 (numerales 1, 2 y 4) de la Ley 80 de 1993(…)» 

 


[1]Artículo 24. (Derogado por el Decreto 2504 de 2001) De la publicación de los contratos. Deberán publicarse en la forma prevista en el parágrafo 3º del artículo 41 de la “Artículo 25. De los contratos con formalidades plenas. De conformidad con lo dispuesto en el parágrafo del artículo 39 de la Ley 80 de 1993, se entiende por formalidades plenas la elaboración de un documento escrito, firmado por las partes en el que además de establecer los elementos esenciales del contrato, se incluyen las demás cláusulas a que haya lugar, y el cual es publicado en la forma prevista por el parágrafo 3º del artículo 41 de la Ley 80.

“De acuerdo con el artículo 39 de la Ley 80 de 1993 se prescindirá de las formalidades plenas cuando el valor del contrato sea igual o inferior a las cuantías que se señalan en dicha disposición, caso en el cual las obras, trabajos, bienes o servicios objeto del contrato, deben ser ordenados previamente y por escrito por el jefe o representante legal de la entidad, o por el funcionario en quien hubiese delegado la contratación de acuerdo con la ley.

“Las órdenes a que se refiere dicho artículo deberán precisar cuando menos el objeto del contrato y la contraprestación, así como los demás elementos necesarios para proceder al registro presupuestal del acto, cuando a ello haya lugar, y podrán contener las demás estipulaciones que las entidades estatales consideren necesarias de acuerdo con la ley. Adicionalmente el contratista deberá manifestar que no se encuentra en ninguna de las causales de inhabilidad o incompatibilidad previstas en la ley. 

Para efectos del pago de las obligaciones derivadas de contratos sin formalidades plenas no será necesario la expedición de una resolución de reconocimiento y pago”.

 

 

[2] Cabe anotar que la revocatoria directa sólo procede en relación con los actos administrativos de carácter particular y concreto, pues los actos administrativos de contenido general, impersonal y abstracto son objeto de derogatoria, mas no de revocatoria directa, pese a la imprecisión conceptual en la que incurría el Código Contencioso Administrativo (Decreto 01 de 1984), vigente para época de los hechos. Cfr. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 13 de mayo de 2009, exp. 15.652.

[3] En ese sentido ver, por ejemplo, GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo y FERNÁNDEZ, Tomás Ramón. Curso de Derecho Administrativo, Tomo I, Editorial Thomson Civitas, págs. 658 y 659. 

Razones de la decisión

«(…)A juicio de esta Sala, resulta necesario precisar que el acto objeto de la revocatoria directa no era un acto administrativo que exteriorizara la voluntad unilateral de la administración, con miras a producir efectos jurídicos, en torno a una situación jurídica de carácter laboral, pues se trataba de una orden de prestación de servicios constitutiva de un verdadero contrato estatal sin formalidades plenas, de aquellos previstos por el parágrafo final del artículo 39 de la Ley 80 de 1993 (derogado por el artículo 32 de la Ley 1150 de 2007) y regulados por los artículos 25 y 26 del Decreto Reglamentario 679 de 1994, vigente para la época en que fue proferida la orden de prestación de servicios.

(…)

Lo anterior significa que el Gobernador del Departamento de Córdoba “revocó”, a través del acto administrativo cuestionado en la demanda, un contrato estatal, a pesar de que carecía de competencia para ello, pues no existe norma dentro del ordenamiento jurídico que le otorgue la facultad o el poder a la administración pública de revocar directamente los contratos estatales, porque éstos, a términos de los artículos 32 de la Ley 80 de 1993 y 1495 del Código Civil, surgen por el concurso de voluntades de las partes con el objeto de dar, hacer o no hacer una cosa y dentro de esta categoría están comprendidos los contratos sin formalidades plenas, que constituyen o constituían una verdadera fuente de obligaciones. 

(…)

En conclusión, el hecho de que la orden de servicios no fuera suscrita por el contratista no implicaba que el acto jurídico perdiera su naturaleza contractual o que se entendiera como un acto administrativo proveniente de la voluntad unilateral de la administración, susceptible de ser revocado directamente, pues en este específico evento se concretó el acto jurídico contractual por el acuerdo de voluntades entre las partes intervinientes. En efecto, la administración departamental, a través de la orden de prestación de servicios, manifestó su intención de celebrar el contrato y la señora Hilda Hoyos de Rodríguez realizó actos irrefutables e inequívocos que revelan la aceptación de la oferta contenida en esa orden, con la ejecución del contrato propuesto. (…)»

Regla

 Una Gobernación no puede revocar, mediante acto administrativo, una orden de prestación de servicios, sin violar el derecho al debido proceso, porque: 

  1. En materia de contratación estatal, una orden de prestación de servicios no es una situación jurídica de carácter laboral sino un verdadero contrato estatal sin formalidades plenas.
  2. A través de dicha orden, la administración manifestó su intención de celebrar un contrato y la persona al ejecutar el contrato propuesto realizó actos irrefutables e inequívocos que revelan la aceptación de la oferta contenida en la orden.
  3. Los contratos estatales no pueden ser revocados directamente por la administración, debido a que éstos surgen por un concurso de voluntades de las partes con el objeto de dar, hacer o no hacer una cosa.
 

Decisión

REVÓCASE la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Córdoba el 14 de diciembre de 2000, por lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

 

DECLÁRASE la nulidad de la resolución 0004265 del 22 de agosto de 1997, proferida por el Gobernador del Departamento de Córdoba.

 

DECLÁRASE la nulidad absoluta del contrato sin formalidades plenas que surgió con ocasión de la orden de prestación de servicios 000074 del 16 de enero de 1997, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

Citas de precedentes en obiter dictum

CE SIII E 15652 DE 2009

Marco jurídico

Artículo 29 de la Constitución Política.

 

Artículo 39 de la Ley 80 de 1993.

La metodología utilizada para la elaboración de esta ficha es de Fundación Derecho Justo quien la licenció a Colombia Compra Eficiente.

Documento: CE SIII E 26140 DE 2012
Síntesis
1. PRINCIPIOS CONTRACTUALES
ETAPA PRECONTRACTUAL - CCE 
Fichas
Identificadores
  • Debido proceso
  • Revocatoria directa
  • Actos administrativos
  • Contratación estatal
  • Gobernación
  • Etapa precontractual
  • Contrato de prestación de servicios
  • Debido proceso
  • Revocatoria directa
  • Actos administrativos
  • Contratación estatal
  • Gobernación
  • Etapa precontractual
  • Contrato de prestación de servicios
  • Debido proceso
  • Revocatoria directa
  • Actos administrativos
  • Contratación estatal
  • Gobernación
  • Etapa precontractual
  • Contrato de prestación de servicios
  • Documentos
    Consejo de Estado - Sección Tercera - Sala de lo Contencioso Administrtaivo, C.P. Carlos Alberto Za
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