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La caducidad se debe de declarar durante la ejecución del contrato 

Tipo de Documento

Sentencia

Documento

CE SIII E 20738 DE 2012

Identificadores

Etapa contractual
Notificación
Caducidad
Contratación estatal
Actos administrativos
Cláusulas excepcionales
Ejecución del contrato
Objeto contractual
Eficacia
Validez
Potestad sancionatoria
Etapa contractual
Notificación
Caducidad
Contratación estatal
Actos administrativos
Cláusulas excepcionales
Ejecución del contrato
Objeto contractual
Eficacia
Validez
Potestad sancionatoria
Etapa contractual
Notificación
Caducidad
Contratación estatal
Actos administrativos
Cláusulas excepcionales
Ejecución del contrato
Objeto contractual
Eficacia
Validez
Potestad sancionatoria

Entidad

Consejo de Estado

Sentencia

CE SIII E 20738 DE 2012

Caso

SOCIEDAD VELEZ MESA Y CIA LTDA VS. EMPRESAS PUBLICAS DE MEDELLIN

Hechos relevantes

Un Empresa Pública celebró contrato de obra con una sociedad con el objeto de reponer las redes y obras accesorias de un alcantarillado. El plazo fijado para el cumplimiento del contrato fue de 240 días, la fecha de iniciación del contrato fue el día 23 de agosto de 1993 y su terminación el 20 de abril de 1194.   Durante la ejecución del contrato, en los diferentes informes mensuales realizados por la interventoría se dejó constancia sistemática de los incumplimientos del contratista, principalmente de la existencia de atrasos.   El 19 de abril de 1994 la entidad expidió un acto administrativo por el cual declaró la caducidad del contrato, cuya notificación se surtió el 26 de abril del mismo año. Entre la fecha de iniciación del contrato y la declaratoria de caducidad transcurrieron 239 días, profiriéndose la resolución un día antes de que finalizara el plazo fijado para la ejecución contractual.

Problema Jurídico

¿Puede una entidad estatal mediante acto administrativo declarar la caducidad de un contrato un día antes del vencimiento del plazo fijado para la ejecución del contrato y efectuar la notificación por fuera del término pactado para el cumplimiento del objeto contractual, sin que dicha circunstancia invalide la decisión administrativa?

Regla ampliada

Casos en los que se posibilita finalizar unilateralmente el contrato sin que ello implique un ejercicio del poder sancionatorio. «(…) 1. Cuando las exigencias del servicio público lo requieran o la situación de orden público lo imponga (motivo de conveniencia y oportunidad); 2. Por muerte o incapacidad física permanente del contratista, si es persona natural, o por disolución de la persona jurídica del contratista; 3. Por interdicción judicial o quiebra del contratista, y; 4. Por cesación de pagos, concurso de acreedores o embargos judiciales del contratista que afecten de manera grave el cumplimiento del contrato. (…)»

 

Circunstancias bajo las cuales el uso de la potestad sancionadora mediante la declaratoria de caducidad no está relacionado con el incumplimiento de las obligaciones pactadas. «(…) 1. acceder el contratista a peticiones o amenazas de grupos al margen de la ley[4]. (…)»

 

La potestad sancionadora se halla sometida al principio de legalidad en los siguientes aspectos. «(…) 1. Su atribución; 2. El carácter discrecional o reglado de su ejercicio; 3. El espacio temporal en que puede utilizarse, y 4. Las formalidades procedimentales exigidas para imponer una sanción. (…)»

 

La liquidación unilateral de los contratos pueden ser objeto de revisión por parte del juez a través de dos vías. «(…) 1. Cuestionando directamente los actos administrativos, pues lo que se considera no ajustado al ordenamiento jurídico es la forma como la administración realizó el cruce de cuentas. Es decir, se trata de un debate sobre el alcance económico de las prestaciones, y; 2. De manera indirecta, cuando lo que se demanda es la terminación anticipada del contrato (en el caso que nos interesa la declaratoria de caducidad), supuesto en el cual debe primero demostrarse que la imposición de la sanción fue ilegal para habilitar al juez a que asuma el estudio del contenido económico de las obligaciones contractuales, toda vez que en este supuesto la liquidación se mira en conjunto con la medida punitiva al ser una consecuencia de la misma ya que, como se dijo, persigue restablecer el orden alterado. (…)»

 

Los vacíos procedimentales para la imposición de una sanción deben ser llenados acudiendo al procedimiento administrativo general. «(…) contractuales de carácter sancionatorio (en este caso la declaratoria de caducidad) la autoridad administrativa debe llenarlos, en primer lugar, con las disposiciones de la ley 1437 de 2011 que regulan lo referente al procedimiento administrativo sancionatorio (artículos 47 a 52) y, sólo en aquellos eventos en los que las lagunas sigan presentándose, acudir al procedimiento administrativo general consagrado en el mismo cuerpo normativo. (…)» 

 

La posibilidad de obtención de cualquier restablecimiento o indemnización reclamada está subordinada a que se desvirtué la presunción de legalidad de las decisiones administrativas. «(…) es precisamente la “…ilegalidad del acto de caducidad del contrato, la que determina la responsabilidad de la Administración, en el entendido de que se evidencia el daño consistente en la lesión del derecho del contratista y la imputación jurídica del mismo a la entidad, por la violación de la ley y del contrato, en que incurre la entidad pública al proferir el acto sin sometimiento a éstos. Demostrados los elementos que determinan la responsabilidad, procede la indemnización plena de los perjuicios que se prueben en el proceso[5].” (…)»

 

En la imposición de una sanción administrativa la autoridad debe de constatar que el comportamiento sea típico, antijurídico y culpable. «(…) Por consiguiente, la aplicación de los principios de tipicidad, antijuridicidad y culpabilidad son predicables de toda actuación sancionatoria confiada a la Administración; ahora bien, no se trata de una aplicación idéntica a la que realiza el derecho penal, en razón a que éstos deben modularse para acomodarse a las particularidades de la actuación administrativa. A su vez, la construcción general de una teoría de la infracción administrativa no implica desconocer que cada ámbito de la administración presenta especificidades que conllevan a la necesidad de un análisis sectorial de los mencionados principios. Bajo esta premisa la Sala abordará su estudio en el ámbito de los contratos del Estado. (…)»

 

Aplicación de la garantía de la lex previa. «(…) la exigencia de “Lex previa” es una garantía de carácter “absoluto” toda vez que su alcance no difiere en el ámbito administrativo (tampoco en materia de contratación estatal) de aquel otorgado en el derecho penal. Se trata de una materialización concreta del principio de seguridad jurídica al referirse de manera específica a la necesidad de que el comportamiento considerado como infracción y la sanción a imponer estén predeterminadas, o lo que es igual, la imposibilidad de ejercer potestad sancionadora alguna si no existe una norma que con antelación a la comisión de la conducta señale que ésta constituye un ilícito administrativo. En consecuencia, se trata del establecimiento de un mandato: las disposiciones sancionatorias no pueden aplicarse de manera restrictiva, salvo en aquellos supuestos en los que de acuerdo con el artículo 29 de la Constitución la aplicación de la ley posterior sea más favorable[6]. (…)»

 

Aplicación de la garantía de la lex scripta. «(…)La aplicación de la garantía de “Lex scripta” al ámbito de la Contratación Estatal se puede enmarcar en lo descrito previamente. Tratándose de caducidad administrativa, el legislador optó por un desarrollo completo de la infracción administrativa, ya que señaló que la sanción se impondría cuando el contratista incurriera en hechos constitutivos de incumplimiento que afecten de manera grave y directa la ejecución del contrato y evidencie que puede conducir a su paralización.” De forma tal que se reguló la totalidad de los elementos del tipo administrativo: el sujeto activo (la entidad contratante); el sujeto pasivo (el contratista incumplido), el verbo rector (incurrir en hechos constitutivos de incumplimiento), y; elementos descriptivos y normativos (el incumplimiento debe ser grave, incidir en la ejecución directa del contrato y evidenciar que puede conducir a su paralización). (…)»

 

 

Potestad sancionadora de la administración es una competencia de carácter reglado o discrecional, pero con ciertas salvedades. «(…) Corresponde de igual manera al legislador decidir si la administración ante el supuesto de hecho descrito en la ley puede optar válidamente por declarar o no la caducidad del contrato, o lo que es igual, si la competencia otorgada tiene carácter reglado o discrecional. En el Decreto 222 de 1983 a la autoridad administrativa se le reconoció la capacidad de determinar si ante un incumplimiento grave, la mejor medida a asumir era la finalización anticipada del negocio jurídico o la utilización de otros mecanismos conminatorios (la imposición de sanciones) que puedan viabilizar la ejecución de lo pactado, de igual modo la Ley 80 otorgó capacidad de decisión a la entidad contratante al indicar en el artículo 18 que ésta puede abstenerse de declarar la caducidad siempre y cuando “…adopte las medidas de control e intervención necesarias, que garanticen la ejecución del objeto contratado. La declaratoria de caducidad no impedirá que la entidad contratante tome posesión de la obra o continué inmediatamente la ejecución del objeto contratado, bien sea a través del garante o de otro contratista, a quien a su vez se le podrá declarar la caducidad, cuando a ello hubiere lugar.” 

  

La anterior afirmación es ajustada al ordenamiento jurídico siempre y cuando se realice la siguiente salvedad: Si se constata el supuesto de hecho descrito en la norma y después de sopesar todas las posibilidades de actuación se llega a la conclusión de que las medidas de control e intervención con que se cuenta no garantizan la ejecución del objeto contratado o haciéndolo no resultan proporcionales al ser mayor el costo que el beneficio que se recibe con el mantenimiento del vínculo contractual, la declaratoria de caducidad deja de ser discrecional y se convierte en reglada y de no hacerse uso de ella los funcionarios incurrirían en las responsabilidades que son propias de su condición de servidores públicos por un actuar claramente omisivo. (…)»  


[1] Artículo 5 de la [2] Artículo 60 de la [3] Artículo  17 de la [4] Parágrafo 2º del Artículo 1 de la [5] Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Sentencia de julio 22 de 2009. M. P. Ramiro Saavedra Becerra. Exp. 14389.

[6] SÁNCHEZ MORÓN, Miguel. Derecho Administrativo… Ob. Cit.  Pág. 683.

Razones de la decisión

«(…)  De las disposiciones del Decreto 222 de 1983 (especialmente del artículo 64) se desprende con claridad que el legislador quiso que la administración contará con la posibilidad de utilizar el poder sancionatorio durante la etapa de ejecución del contrato, razón por la cual es sencillo concluir que el hecho de que la decisión de declaratoria de caducidad se tome un día antes de su vencimiento del plazo fijado en el negocio jurídico no produce la invalidez del acto administrativo, pues se insiste, mientras este periodo no haya finalizado se tiene competencia para decidir. (…)

 

(…)Por ende, desvirtuar la presunción de legalidad implica que la parte demandante demuestre que la decisión administrativa se expidió sin competencia, incurriendo en desviación de poder, con falsa motivación, pretermitiendo los causes procedimentales exigidos por la ley o desconociendo, en el caso de la declaratoria de caducidad, los principios que deben regir la actividad sancionatoria de la Administración de acuerdo con lo que en esta sentencia se ha desarrollado. La notificación del acto administrativo no condiciona entonces la validez de la decisión, pues se trata de un trámite posterior encaminado de forma exclusiva a dotarla de eficacia.

  

3. La notificación personal de un acto administrativo individual, aunque sea desfavorable por imponer una sanción, es un presupuesto de eficacia. Ello es así porque aun cuando la decisión administrativa ya existe y es válida no puede ejecutarse sin que sea previamente conocida por el destinatario. Es un requisito para que la administración pública pueda hacer uso del poder de autotutela que le es reconocido y que se traduce en la posibilidad de hacer valer sus manifestaciones unilaterales de la voluntad sin necesidad de acudir al aparato jurisdiccional[1]. (…)»  


[1] Artículos 44, 64 y  66 del Decreto 01 de 1984. En la Una entidad estatal puede mediante acto administrativo declarar la caducidad de un contrato un día antes del vencimiento del plazo fijado para la ejecución del contrato y efectuar la notificación por fuera del término pactado para el cumplimiento del objeto contractual, sin que dicha circunstancia invalide la decisión administrativa, porque: 

  1. Para que sea correctamente ejercida la potestad sancionatoria en materia contractual, la sanción debe ser impuesta mientras el contratista se encuentre obligado a la ejecución del objeto contractual.
  2. La notificación del acto administrativo no condiciona la validez de la decisión, sino que es  presupuesto de eficacia, pues aun cuando la decisión administrativa ya existe y es válida no puede ejecutarse sin que sea previamente conocida por el destinatario

Decisión

REVÓCASE la sentencia proferida por los Tribunales Administrativos de Antioquia Caldas y Choco (Sala de Descongestión) el 13 de diciembre de 2000 y en su lugar DISPÓNGASE:

 

DENIÉGANSE las demás pretensiones de la demanda.

Citas de precedentes en obiter dictum

CE SIII E 14389 DE 2009. 

Marco jurídico

Artículo 64 de Decreto 222 de 1983.   Artículos 44, 64 y  66 del Decreto 01 de 1984. Artículos 67, 89 y 91 de la Ley 1437 de 2011.  

Conceptualizaciones

La caducidad en los contratos administrativos. «(…) La caducidad es un medio estrictamente jurídico que el derecho administrativo concede a la entidad de derecho público, y que tiene por objeto poner fin a las convenciones cuando el contratista o concesionario incurra en un incumplimiento de importancia. Cuando la entidad administrativa considera prudente hacer uso de ese derecho, pone fin a la convención, sin que valga otro procedimiento que la derogatoria de la resolución de caducidad, o que ésta se anule por la autoridad competente cuando la nulidad se solicite dentro del término legal. Pero no puede el Gobierno aclarar su resolución en el sentido de que la caducidad sólo se refiere a la parte de la cláusula de un contrato cuando éste constituya una sola y única entidad. Proceder de otro modo es modificar el contrato, sino es que ese procedimiento constituye una novación. 8.-Cuando la Administración contrata como persona de derecho privado, sus actos son una ley para las partes; cuando celebra contratos, aunque tengan carácter administrativo, estos también envuelven una norma convencional, por lo que, en ese carácter, deben mantenerse rígidos e inflexibles, con excepción de las interpretaciones que con cierta amplitud les den las partes. La Administración tiene facultades discrecionales que emanan naturalmente de la inspección y acción tutelar que ejerce Para el mejor gobierno y defensa de los intereses que le están confiados, y en virtud de esas facultades ella puede unilateralmente obrar…[39]

 (…)»

 

Elementos de la caducidad como sanción administrativa. «(…) la caducidad es una sanción administrativa porque:

 

1. Se inflige un mal al contratista: La finalización anticipada del vínculo contractual sin que se tenga derecho a indemnización alguna, así como la generación de una inhabilidad para contratar por un término de 5 años a partir de la ejecutoria del acto administrativo que declaró la caducidad[66];

 

2. El mal dispensado es consecuencia de una conducta prohibida por el ordenamiento jurídico: generar un incumplimiento de las obligaciones contractuales de tal envergadura que afecte de manera grave y directa la ejecución del contrato y evidencie que puede conducir a su paralización, y;

 

3. Se priva al contratista de un bien jurídico consistente en alterar una posición de ventaja contractual: éste no sólo no puede finalizar el contrato sino que además no recibe indemnización por los perjuicios que la medida ocasione sobre su patrimonio. Adicionalmente, se afecta su derecho a participar en cualquier proceso selectivo y por supuesto a suscribir negocios jurídicos con entidad pública alguna. (…)»

La metodología utilizada para la elaboración de esta ficha es de Fundación Derecho Justo quien la licenció a Colombia Compra Eficiente.

Documento: CE SIII E 20738 DE 2012
Síntesis
 1. GENERALIDADES
SÍNTESIS ETAPA CONTRACTUAL
1. GENERALIDADES
Fichas
Identificadores
  • Etapa contractual
  • Notificación
  • Caducidad
  • Contratación estatal
  • Actos administrativos
  • Cláusulas excepcionales
  • Ejecución del contrato
  • Objeto contractual
  • Eficacia
  • Validez
  • Potestad sancionatoria
  • Etapa contractual
  • Notificación
  • Caducidad
  • Contratación estatal
  • Actos administrativos
  • Cláusulas excepcionales
  • Ejecución del contrato
  • Objeto contractual
  • Eficacia
  • Validez
  • Potestad sancionatoria
  • Etapa contractual
  • Notificación
  • Caducidad
  • Contratación estatal
  • Actos administrativos
  • Cláusulas excepcionales
  • Ejecución del contrato
  • Objeto contractual
  • Eficacia
  • Validez
  • Potestad sancionatoria
  • Normativa
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