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Una entidad pública no puede declarar el incumplimiento al contratista cuando éste actuó con justa causa para no suscribir el contrato

Tipo de Documento

Sentencia

Documento

T-209-2006

Identificadores

Etapa contractual
Principios de la contratación pública
Actos administrativos
Ponderación
Justa causa
Inhabilidades
Buena fe
Debido proceso
Subsanación
Oferta
Adjudicación del contrato
Incumplimiento
Contratación estatal
Etapa contractual
Principios de la contratación pública
Actos administrativos
Ponderación
Justa causa
Inhabilidades
Buena fe
Debido proceso
Subsanación
Oferta
Adjudicación del contrato
Incumplimiento
Contratación estatal
Etapa contractual
Principios de la contratación pública
Actos administrativos
Ponderación
Justa causa
Inhabilidades
Buena fe
Debido proceso
Subsanación
Oferta
Adjudicación del contrato
Incumplimiento
Contratación estatal

Entidad

Corte Constitucional

Sentencia

T-209-2006

Caso

MARTIN ROBERTO MOSCOSO VS. MELTEC S.A.

Hechos relevantes

La Dirección del Ejército Nacional ordenó la apertura del proceso de contratación directa, en la cual, la empresa MELTEC S.A. presentó sus propuestas. Al momento de verificar el contenido de las ofertas en la respectiva audiencia, el representante legal de MELTEC S.A. advirtió un error de trascripción en el cuadro de precios anexo a la oferta. Por lo cual, el  representante legal de MELTEC S.A. radicó al día siguiente los cuadros de precios de la contratación directa debidamente corregidos.

 

La entidad  mantuvo la posición de adjudicar el contrato teniendo como base los cuadros de precios que acompañaron la propuesta y que contenían el error, aduciendo que la oferta era inmodificable y que obligaba al proponente, por lo que remitió la minuta del contrato a fin de ser revisada y firmada.  

La representante legal de la empresa accionante manifestó la imposibilidad de firmar el contrato en las condiciones estipuladas en la minuta, por considerar que las circunstancias económicas allí consignadas contenían una desproporción de una magnitud visible y su firma desembocaría en un contrato a todas luces desequilibrado económicamente.

 

La Dirección de Inteligencia del Ejército Nacional, por medio de resolución sin motivación resolvió declarar que la firma MELTEC S.A. había incumplido con sus deberes en lo relacionado con la obligatoriedad de la suscripción del contrato, hizo efectiva la garantía de seriedad de la oferta.

Problema Jurídico

¿Puede una entidad pública declarar que un contratista incumplió con su obligación de suscribir un contrato adjudicado, cuando se niega a  firmarlo argumentando que tuvo un yerro en la presentación del precio en su oferta y que el mismo fue comunicado a la entidad contratante para subsanarlo, sin violar el derecho al debido proceso y el principio a la buena fe?

Regla ampliada

Aplicación dentro de régimen de contratación estatal al principio de buena fe  «(…) En relación a la existencia y aplicación del principio de buena fe dentro del régimen colombiano de contratación estatal, es oportuno destacar que a partir del fundamento constitucional al que se ha hecho mención, el mismo aparece expresamente contenido en el artículo 28 del Estatuto General de Contratación de la Administración Pública -Ley 80 de 1993, que, al hacer referencia a los criterios de interpretación de las reglas contractuales, dispone: “En la interpretación de las normas sobre contratos estatales, relativas a procedimientos de selección y escogencia de contratistas y en la de las cláusulas y estipulaciones de los contratos, se tendrá en consideración los fines y los principios de que trata esta ley, los mandatos de la buena fe y la igualdad y equilibrio entre prestaciones y derechos que caracteriza a los contratos conmutativos”. (…)»

 

 

El principio de buena fe en relación con la proporcionalidad de la sanción «(…)  Ahora bien, es claro que una arista del principio de la buena fe es la proporcionalidad en la sanción o prestación impuesta. Es decir, que el de proporcionalidad es también un postulado que informa toda la actividad administrativa y no pretende otra cosa que la adecuación entre medios y fines, entre las medidas utilizadas y las necesidades que se tratan de satisfacer. La Administración en este caso no optó por lo menos restrictivo, sino por lo más gravoso, e impuso una sanción superior a las necesarias para cumplir el fin perseguido, cual era el de sancionar al oferente por no firmar un contrato, que la misma Administración sabía de antemano que no podía cumplir. Es este un caso paradigmático en el que el juez constitucional debe apelar al principio de la buena fe para evitar los resultados injustos que a veces ocasiona una rigurosa aplicación de la ley. Se ejerció en este caso una potestad administrativa cuando la administración conocía plenamente que el proponente no iba poder cumplir el contrato que le imponía formalizar, lo que constituye una infracción al pluricitado principio. (…)»

Razones de la decisión

«(...) Es claro que no existen aplicaciones tipificadas de la buena fe, pues ello equivaldría a reducir tal categoría a unos cuantos supuestos, por ello diremos inicialmente, siguiendo la jurisprudencia que se ha mencionado en los antecedentes de estas consideraciones, que en la contratación administrativa debe estar proscrita toda conducta que atente contra los intereses de las partes y la finalidad de la ley de contratación (…)

Si  la buena fe incorpora el valor ético de la confianza, con la conducta de la Dirección de Inteligencia del Ejército de adjudicar un contrato inejecutable agravando las condiciones del contratista y a sabiendas de que no le era posible el cumplimiento del contrato, se infringió el principio de buena fe, tan reforzado en la actualidad por la jurisprudencia de esta Corporación y del Consejo de Estado, en su proyección de confianza en la administración. (…)

Luego, se infringe la buena fe cuando se toma una decisión que no era la esperada de una entidad que en un Estado Social de derecho vela por los intereses de los contratistas y del Estado mismo. La mayor de las quejas frente al proceder de la Administración en este caso estriba en la adopción de una decisión que perjudicaba al contratista y la posterior sanción a sabiendas de que el oferente sí había actuado de buena fe, o por lo menos con la lealtad que se esperaba al poner en conocimiento el yerro de su oferta. (…)

El siguiente momento del proceso de contratación en el que se advierte una violación constitucional a la garantía fundamental del debido proceso administrativo[1] se concreta en lo siguiente: la norma que consagra la inhabilidad que se discute en este proceso, prevé su aplicación siempre y cuando quien se abstenga de suscribir el contrato actúe sin justa causa. (…)

Una medida de la drasticidad de la inhabilidad impuesta a la empresa MELTEC S.A. exige del ente contratante una ponderación que debe estar contenida dentro de las motivaciones del respectivo acto administrativo y que en ningún caso puede dar lugar a que la Administración se aparte de principios de la contratación estatal, en detrimento de quienes aspiran a contratar con el Estado en condiciones de equidad. Naturalmente, si la Dirección de Inteligencia del Ejército Nacional hubiera auscultado en los actos administrativos mediante los cuales inhabilitó a MELTEC S.A. por 5 años para contratar con el Estado, habría encontrado la ocurrencia de una justa causa, una actuación ausente de cualquier rasgo de mala fe, si bien con la presencia de un error, que en todo caso sólo al contratista perjudicaba, y que fue puesta en conocimiento de la entidad, puesto que acarreaba una consecuencia desfavorable a sus intereses como era el rechazo de la propuesta.(…)»


[1] En punto a la vía de hecho administrativa, la Corte Constitucional ha señalado que “pueden presentarse situaciones en las cuales los servidores públicos ejercen sus atribuciones separándose totalmente de los mandatos de dicho ordenamiento, en abierta o abultada contradicción con él, en forma tal que en vez de cumplirse la voluntad objetiva del mismo se aplica la voluntad objetiva de aquellos  y como consecuencia,  bajo la apariencia de actos estatales, se configura materialmente una arbitrariedad, denominada  vía de hecho, con la cual se vulneran o amenazan derechos fundamentales de las personas y que dan lugar al otorgamiento de la tutela” T- 590 de 2002 M. P. Jaime Araújo Rentería.

Regla

Puede una entidad pública declarar que un contratista incumplió con su obligación de suscribir un contrato adjudicado, cuando se niega a  firmarlo argumentando que tuvo un yerro en la presentación del precio en su oferta y que el mismo fue comunicado a la entidad contratante para subsanarlo, sin violar el derecho al debido proceso y el principio a la buena fe, de acuerdo a lo siguiente:
  1. En la contratación administrativa está proscrita toda conducta que atente contra los intereses de las partes y la finalidad de la ley de contratación.
  2. La entidad pública infringe la buena fe al adjudicar un contrato  a sabiendas de que no es posible su cumplimiento por parte del contratista, ya que éste le había puesto en conocimiento el yerro de su oferta.
  3. La inhabilidad para contratar con el Estado surge cuando el contratista se niega a suscribir el contrato sin justa causa.
  4. Una medida como la inhabilidad impuesta a una empresa exige del ente contratante una ponderación que debe estar contenida dentro de las motivaciones del respectivo acto administrativo y que en ningún caso puede dar lugar a que la Administración se aparte de principios de la contratación estatal.

Decisión

Primero: CONFIRMAR la sentencia proferida el catorce (14) de septiembre de dos mil cinco (2005) por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la  Judicatura.   Segundo.-  Por Secretaría General líbrense las comunicaciones previstas en el artículo 36 del Decreto Ley 2591 de 1991.  

***El juez de segunda instancia revocó la decisión y en su lugar concedió la tutela al accionante, debido a que existió vulneración de la garantía constitucional del debido proceso por cuanto para declarar la inhabilidad  a la empresa accionante, la entidad accionada no cumplió con el requisito de la motivación en torno a la causal de buena fe, y ordenó suspender las resoluciones que establecieron que el accionante incumplió con sus deberes en lo relacionado con la obligatoriedad de la suscripción de un contrato que  le había sido  adjudicado. 

Citas de precedentes en obiter dictum

Sentencia CE SIII de 1996

Marco jurídico

Artículo 29 de la Constitución Política

Conceptualizaciones

Principios integradores del régimen jurídico de los contratos estatales. «(...) (i) el principio de la autonomía de voluntad, en virtud del cual la Administración pública está en capacidad de celebrar todos los contratos que resulten necesarios para satisfacer los intereses de la comunidad; (ii) el principio de la prevalencia del interés público, que le reconoce a la Administración una prerrogativa especial para ajustar el objeto del contrato a las necesidades variables de la comunidad; (iii) el principio de la reciprocidad de prestaciones, según el cual, lo importante y relevante en el régimen de contratación es la equivalencia real y objetiva entre los derechos y obligaciones que surgen de la relación contractual, y no la mera equivalencia formal y subjetiva con la que se llega a la simple satisfacción de los intereses individuales considerados por las partes cuando se formalizó el contrato; y, finalmente, (iv) el principio de la buena fe, que obliga a la Administración Pública y a los particulares contratistas, a tener en cuenta las exigencias éticas que emergen de la mutua confianza en el proceso de celebración, ejecución y liquidación de los contratos.


(...)En el ordenamiento jurídico colombiano, la buena fe es reconocida como un principio general de derecho[1] a través del cual se adopta el valor ético y social de la confianza. Este principio se encuentra consagrado expresamente en el artículo 83 de la Carta Política y, por su intermedio, se le impone a los particulares y a las autoridades públicas el deber moral y jurídico de ceñir sus actuaciones a los postulados que la orientan -lealtad y honestidad-, estableciéndola como presunción en todas las gestiones que ‘aquellos adelanten ante estas’. 

 

(...)La circunstancia de que el principio de la buena fe tenga un claro fundamento constitucional, es de gran trascendencia en el área del derecho público. De un lado, por cuanto permite su aplicación directa y no subsidiaria en el espectro de las actuaciones administrativas y, del otro, por cuanto contribuye a establecer limites claros al poder del Estado, buscando impedir el ejercicio arbitrario de las competencias públicas, y a humanizar las relaciones que surgen entre la Administración y los administrados.(…) »

  El principio de la buena fe en contratación estatal. «(...) En materia contractual, igual a lo que ocurre con el principio de reciprocidad, la buena fe comporta entonces uno de los criterios de imputación dentro de la teoría de la equivalencia de los contratos estatales y, por ese aspecto, se convierte en la causa jurídica de la que surge la obligación para la Administración Pública de reconocerle al contratista los mayores costos y las pérdidas que haya podido sufrir, como consecuencia del surgimiento de algunas contingencias extraordinarias o anormales que alteran la ecuación financiera prevista en el acuerdo de voluntades.

 

“Las exigencias éticas  que se extraen del principio de la bona fides, coloca a los contratantes en el plano de observar con carácter obligatorio los criterios de lealtad y honestidad, en el propósito de garantizar la óptima ejecución del contrato que, a su vez, se concreta en un conjunto de prestaciones de dar, hacer o no hacer a cargo de las partes y según la naturaleza del contrato, las cuales comprenden, inclusive, aquella de proporcionarle al contratista una compensación económica para asegurarle la integridad del patrimonio en caso de sufrir un daño antijurídico. Con buen criterio, el Consejo de Estado ha venido considerando en su extensa jurisprudencia, acorde con la que ya ha sido citada en esta Sentencia, que el principio de la buena fe debe reinar e  imperar durante el periodo de celebración y ejecución del contrato, concentrando toda su atención en la estructura económica del negocio jurídico, con el propósito específico de mantener su equivalencia económica y evitar que puedan resultar afectados los intereses patrimoniales de las partes.[1]

 

“El principio de la buena fe, como elemento normativo de imputación, no supone, en consecuencia, una actitud de ignorancia o creencia de no causar daño al derecho ajeno, ni implica una valoración subjetiva de la conducta o del fuero interno del sujeto. En realidad, tiene un carácter objetivo que consiste en asumir una postura o actitud positiva de permanente colaboración y fidelidad al vínculo celebrado. Por ello, tal como sucede con el principio de reciprocidad, el desconocimiento por parte de la Administración de los postulados de la buena fe en la ejecución del contrato, conlleva el surgimiento de la obligación a cargo de ésta de responder por los daños antijurídicos que le haya ocasionado al contratista. Estos efectos jurídicos de la buena fe en materia contractual, según lo afirma la propia doctrina[2], son una clara consecuencia de la regla según la cual todo comportamiento contrario a la misma, en cuanto ilícito, trae implícita la obligación de pagar perjuicios (...)»


[1] Consejo de Estado, Sección Tercera. Sentencia del 22 de abril de 1996. C.P. Jesús María Carrillo. [2] En relación con el punto, Ferreira Rubio sostiene: “las consecuencias de un comportamiento contrario a lo que impone la buena fe son muy variadas; no pretendemos agotar aquí un catálogo de posibilidades, pero si diremos que las más frecuentes son: a) la privación de las ventajas de quien actúa de buena fe; b) la sanción contra la validez o eficacia del acto o negocio jurídico de que se trata, y c) el nacimiento de la obligación civil de resarcir los daños derivados del tal conducta.”
[1] Los principios generales de derecho constituyen postulados en los que se incorporan los valores materiales básicos que integran la conciencia ético jurídica de una Nación, y en ellos se funda todo el ordenamiento jurídico.

La metodología utilizada para la elaboración de esta ficha es de Fundación Derecho Justo quien la licenció a Colombia Compra Eficiente.
Documento: T-209-2006
Síntesis
 1. GENERALIDADES
SÍNTESIS ETAPA CONTRACTUAL
Fichas
Identificadores
  • Etapa contractual
  • Principios de la contratación pública
  • Actos administrativos
  • Ponderación
  • Justa causa
  • Inhabilidades
  • Buena fe
  • Debido proceso
  • Subsanación
  • Oferta
  • Adjudicación del contrato
  • Incumplimiento
  • Contratación estatal
  • Etapa contractual
  • Principios de la contratación pública
  • Actos administrativos
  • Ponderación
  • Justa causa
  • Inhabilidades
  • Buena fe
  • Debido proceso
  • Subsanación
  • Oferta
  • Adjudicación del contrato
  • Incumplimiento
  • Contratación estatal
  • Etapa contractual
  • Principios de la contratación pública
  • Actos administrativos
  • Ponderación
  • Justa causa
  • Inhabilidades
  • Buena fe
  • Debido proceso
  • Subsanación
  • Oferta
  • Adjudicación del contrato
  • Incumplimiento
  • Contratación estatal
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    Corte Constitucional
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