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En caso reincidencia en graves inconsistencias en el registro único de proponentes la inhabilidad será permanente

Tipo de Documento

Sentencia

Documento

C-1016-2012

Identificadores

Moralidad pública
Registro único de proponentes
Inhabilidades
Principio de transparencia
Libertad de escoger profesión u oficio
Contratación estatal
Buena fe
Imprescriptibilidad de las penas
Etapa precontractual
Presunción de inocencia
Moralidad pública
Registro único de proponentes
Inhabilidades
Principio de transparencia
Libertad de escoger profesión u oficio
Contratación estatal
Buena fe
Imprescriptibilidad de las penas
Etapa precontractual
Presunción de inocencia
Etapa precontractual
Buena fe
Moralidad pública
Principio de transparencia
Presunción de inocencia
Libertad de escoger profesión u oficio
Imprescriptibilidad de las penas
Registro único de proponentes
Inhabilidades
Contratación estatal

Entidad

Corte Constitucional

Sentencia

C-1016-2012

Caso

ACCIÓN PÚBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA EL ARTÍCULO 6° DE LA LEY 1150 DE 2007

Disposición Jurídica

LEY 1150 DE 2007
"ARTÍCULO 6°. (....) En el evento en que la Cámara de Comercio establezca la existencia de graves inconsistencias se le cancelará la inscripción en el registro quedando en tal caso inhabilitado para contratar con las entidades estatales por el término de cinco (5) años, sin perjuicio de las acciones penales a que haya lugar. En caso de reincidencia la inhabilidad será permanente."

Problema Jurídico

¿Puede el Congreso de la República establecer inhabilidad permanente para contratar con entidades estatales cuando se reincida en graves inconsistencias frente a la información que se presente en el registro de proponentes, sin violar la prohibición imprescriptibilidad de las penas y medidas de seguridad ni la libertad para escoger profesión u oficio?  

Regla ampliada

Las inhabilidades presentan dos tipologías según su procedencia jurídica y según la finalidad que persiguen. «(...)  i) En uno de los grupos están las inhabilidades relacionadas directamente con la potestad sancionadora del Estado, la cual se desenvuelve en los ámbitos penal, disciplinario, contravencional, correccional y de punición por indignidad política. Según lo ha señalado esta Corporación, a través de la potestad sancionadora el Estado cumple diferentes finalidades de interés general. ‘Así, por medio del derecho penal, que no es más que una de las especies del derecho sancionador, el Estado protege bienes jurídicos fundamentales para la convivencia ciudadana y la garantía de los derechos de la persona. Pero igualmente el Estado ejerce una potestad disciplinaria sobre sus propios servidores con el fin de asegurar la moralidad y eficiencia de la función pública. También puede el Estado imponer sanciones en ejercicio del poder de policía o de la intervención y control de las profesiones, con el fin de prevenir riesgos sociales’.

‘El proceso de tipificación de los delitos y de las faltas administrativas consiste en la determinación de conductas que, por afectar de manera significativa la convivencia social o el cumplimiento de las funciones y servicios a cargo del Estado, respectivamente, se sancionan con una pena.

 

(…)

 

ii) El segundo grupo contiene las inhabilidades relacionadas con la protección de principios, derechos y valores constitucionales, sin establecer vínculos con la comisión de faltas ni con la imposición de sanciones. Su finalidad es la protección de preceptos como la lealtad empresarial, la moralidad, la imparcialidad, la eficacia, la transparencia, el interés general o el sigilo profesional, entre otros fundamentos. En este sentido, las prohibiciones e inhabilidades corresponden a modalidades diferentes de protección del interés general y no se identifican ni asimilan a las sanciones que se imponen por la comisión de delitos o de faltas administrativas.

 

Desde este punto de vista la inhabilidad no constituye una pena ni una sanción; de lo contrario, carecerían de legitimidad límites consagrados en la propia Constitución Política. Por ejemplo, cuando el artículo 126 de la Carta Política señala que los servidores públicos no podrán nombrar empleados a personas con las cuales tengan parentesco hasta el cuarto grado de consanguinidad, segundo de afinidad, primero civil o con quien estén ligados por matrimonio o unión permanente, no consagra falta ni impone sanción alguna; por lo tanto no vulnera los derechos de defensa, debido proceso, igualdad y trabajo ni el principio de proporcionalidad de la pena que le asiste a los parientes de las autoridades administrativas. Lo que busca la norma en este caso es evitar, entre otros efectos, el uso de la potestad nominadora a favor de los allegados, y la preservación de principios como la igualdad, la transparencia o la moralidad, lo cual está muy distante de entender la señalada prohibición como una sanción impuesta por la Constitución a los familiares del servidor público. En el mismo sentido las inhabilidades e incompatibilidades para contratar con el Estado no constituyen sanción penal ni administrativa para los participantes o interesados en un proceso licitatorio. .(...)»

 

El régimen de inhabilidades para los contratistas obedece a razones éticas, ya que con él se busca asegurar una adecuada selección que redunde en beneficio del interés público. «(...) Todo régimen de inhabilidades e incompatibilidades de suyo excluye a ciertas categorías de personas del proceso de contratación, generando incapacidades especiales, impedimentos y prohibiciones de variada naturaleza, que en cierta medida afectan el derecho a la personalidad jurídica traducido, a su turno, en el principio general de capacidad legal (CC arts. 1502 y 1503; ley 80 de 1993, art. 6). De ordinario, como ocurre en la contratación estatal, la inobservancia del régimen de inhabilidades e incompatibilidades, se erige en causal de nulidad del contrato celebrado en esas condiciones (ley 80 de 1993, art. 44).

 

El carácter reconocidamente taxativo y restrictivo de este régimen y el de las correlativas nulidades, obedece a la necesidad de salvaguardar el interés general ínsito en la contratación pública de manera que implique el menor sacrificio posible al derecho de igualdad y de reconocimiento de la personalidad jurídica de quienes aspiran a contratar con el Estado. Es evidente que si la restricción legal (incompatibilidad o inhabilidad) no se sustenta en ninguna necesidad de protección del interés general o ésta es irrazonable o desproporcionada, en esa misma medida pierde justificación constitucional como medio legítimo para restringir, en ese caso, el derecho a la igualdad y el reconocimiento de la personalidad jurídica de las personas que resultan rechazadas del ámbito contractual del Estado"[2]. (...)»

 

Se pueden imponer restricciones al derecho al trabajo cuando, con miras a proteger valores superiores, el legislador establece inhabilidades intemporales o permanentes. «(...)La Carta Política de 1991 establece en el artículo 40 el derecho de los ciudadanos a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político. Dentro de las varias manifestaciones que adopta este derecho se encuentra la posibilidad de elegir y ser elegido (num.1o.) así como de acceder al desempeño de funciones y cargos públicos (num. 7o.), salvo para aquellos colombianos que, por nacimiento o por adopción, tengan doble nacionalidad, en los casos y de la forma que lo establezca la respectiva reglamentación legal.

 

El derecho político en mención ha sido reconocido como fundamental y de aplicación inmediata en el texto constitucional (CP, arts. 40 y 85), dado el desarrollo que permite alcanzar, no sólo en el patrimonio jurídico-político de los ciudadanos, sino también en la estructura filosófico-política del Estado, al hacer efectivo el principio constitucional de la participación ciudadana (C.P., art. 1o.). No obstante, es posible someterlo a limitaciones[3] en aras de la defensa y garantía del interés general, como sucede para efectos del señalamiento de las condiciones de ingreso al ejercicio de un cargo o función públicos.

En efecto, el ejercicio de la función pública hace referencia al ‘conjunto de tareas y de actividades que deben cumplir los diferentes órganos del Estado, con el fin de desarrollar sus funciones y cumplir sus diferentes cometidos y, de este modo, asegurar la realización de sus fines’[5] (...)»

 

Razones de la decisión

«(...) Podríamos considerar que estamos frente a una inhabilidad-consecuencial a un trámite administrativo, teniendo en cuenta que el proponente había sido inhabilitado previamente por cinco (5) años y reincide en una conducta política, administrativa y socialmente reprochable, consistente en incurrir en graves inconsistencias respecto de la documentación suministrada como soporte para su inscripción. (…)

La Corte ha avalado la imposición de inhabilidades permanentes[1] derivadas de sanciones penales o disciplinarias, por considerar que antes del surgimiento de la inhabilidad el afectado dispuso de todas las garantías procesales para demostrar su inocencia y las autoridades respectivas desvirtuaron esta presunción encontrándolo responsable de las conductas imputadas, añadiendo a la sanción principal la inhabilidad prevista en el ordenamiento jurídico. (…)

Considera la Sala que el trámite previo a la adopción de la medida que impondrá la Cámara de Comercio se encuentra regulado por la Ley 1437 de 2011, código de procedimiento administrativo y de lo contencioso administrativo, artículos 47 y siguientes, en cuanto se trata de normas que regulan el procedimiento administrativo que deberán observar las autoridades antes de adoptar medidas como la relacionada con una inhabilidad permanente. (…) Para verificar la constitucionalidad de la medida adoptada por el legislador la Sala examinará su legitimidad, teniendo en cuenta (i) si la medida persigue una finalidad que no se encuentra prohibida por el ordenamiento constitucional, (ii) si la medida es adecuada para cumplir el fin propuesto, y (iii) si hay proporcionalidad, es decir, si la medida es necesaria o proporcionada.

Respecto de (i) la finalidad de garantizar la transparencia, probidad, honestidad y moralidad en la contratación estatal ante el ilegal y reiterado comportamiento reprochable de los proponentes inscritos en el RUP,tiene fundamento en los artículos 1º, 2º y 209 de la Constitución Política, (ii) la inhabilidad permanente para contratar con el Estado es adecuada para cumplir el mencionado fin, más aun cuando el artículo 83 superior consagra como principio la presunción de buena fe y esta resulta defraudada por el proponente incurso en la causal creada por el legislador para inhabilitarlo, (iii) la medida es proporcional, ya que es necesario impedir que quienes defraudan al Estado incurriendo en actos ilegales para lograr mejores calificaciones en condición de proponentes, puedan acceder a la calidad de contratistas, por cuanto ésta requiere de condiciones éticas, morales y jurídicas intachables, por tratarse de personas que tendrán a su cargo el manejo y administración de bienes y recursos públicos. (…)

La inhabilidad sometida a examen de la Sala tampoco desconoce lo dispuesto en el artículo 26 superior sobre libertad para escoger profesión u oficio, toda vez que la restricción impuesta por el legislador es conforme con los valores y principios superiores consagrados en la Carta Política, limitación que, como se ha explicado, es razonable y proporcional a los fines previstos en el artículo 2º de la Carta.
Igualmente, la medida que se examina no implica vulneración del derecho a acceder al desempeño de funciones y cargos públicos (C. Po. Art. 40-7), por cuanto a pesar de tratarse de un derecho fundamental, el legislador está facultado para regular su ejercicio, llegando inclusive a la posibilidad de impedir intemporalmente, previo el trámite del proceso respectivo, que la persona afectada con una inhabilidad pueda ingresar o permanecer en la función pública.(...)»


[1] Cfr. Sentencias C-952 de 2001, C-1212 de 2001, C-948 de 2002, C-1062 DE 2003 y C-028 de 2006.

Regla

El Congreso de la República puede establecer inhabilidad permanente para contratar con entidades estatales cuando se reincida en graves inconsistencias frente a la información que se presente en el registro de proponentes, sin violar la prohibición imprescriptibilidad de las penas y medidas de seguridad ni la libertad para escoger profesión u oficio, porque: 
  1. La inhabilidad permanente en caso de reincidencia es un tipo de inhabilidad consecuencial a un trámite administrativo. Si previamente el proponente había sido inhabilitado por 5 años y reincide  dicha conducta es reprochable.
  2. La imposición de inhabilidades permanentes derivadas de sanciones penales o disciplinarias, son válidas  siempre que el afectado haya dispuesto de todas las garantías para demostrar su inocencia y las autoridades respectivas hayan desvirtuado esa presunción, encontrándolo responsable de las conductas imputadas, añadiendo la sanción principal la inhabilidad prevista en el ordenamiento jurídico.
  3. La medida adoptada por el legislador es legítima primero porque con ella se busca  garantizar la transparencia, probidad, honestidad y moralidad en la contratación estatal ante el ilegal y reiterado comportamiento reprochable de los proponentes inscritos en el RUP; segundo, la inhabilidad permanente para contratar con el Estado es adecuada para cumplir el mencionado fin, más aun cuando el artículo 83 superior consagra como principio la presunción de buena fe y esta resulta defraudada por el proponente incurso en la causal creada por el legislador para inhabilitarlo y tercero, la medida es proporcional porque busca impedir que quienes defraudan al Estado incurriendo en actos ilegales para lograr mejores calificaciones en condición de proponentes, puedan acceder a la calidad de contratistas.
  4. La restricción impuesta por el legislador es conforme a los valores y principios de la Constitución Política, por lo que no vulnera la libertad de escoger profesión u oficio ni el derecho a acceder al desempeño de funciones y cargos públicos.

Decisión

Declarar EXEQUIBLES , por los cargos examinados en esta providencia, las expresiones “En caso de reincidencia la inhabilidad será permanente”, pertenecientes al artículo 6º de la ley 1150 de 2007, modificado por el artículo 221 del Decreto 19 de 2012, en el entendido que para tal efecto se debe aplicar el debido proceso previsto en la ley.

Citas de precedentes en ratio decidendi

Sentencias C-952 de 2001, C-1212 de 2001, C-948 de 2002, C-1062 DE 2003 y C-028 de 2006.

Citas de precedentes en obiter dictum

C-111 de 1998, C-209 de 2000, C-952 de 2001, C-353 de 2009, C-780 de 2001,  C-353 de 2009,  C-415 de 1994,  C-172 de 2006, C-558 de 1994, C-509 de 1994,  C-631 de 1996, C-952 de 2001.

Marco jurídico

Artículos 1º, 2º, 13, 25, 26, 28 y 40 de la Constitución Política. 

Conceptualizaciones

Cámaras de Comercio. «(...) (i) las cámaras de comercio son organizaciones privadas, de carácter gremial, las cuales conservan su carácter al margen que se les adscriban, por mandato legal, el ejercicio de actividades propias de la función administrativa; (ii) la delegación de la administración del registro de proponentes a las cámaras de comercio es una modalidad de descentralización por colaboración que encuentra sustento constitucional suficiente, en la medida en que la Carta Política adscribe al legislador la competencia para determinar el régimen en que los particulares pueden cumplir funciones administrativas (Art. 210 C.P.), mandato constitucional en el que se inscribe la delegación mencionada; y (iii) en tanto las cámaras de comercio ejercen por disposición legal, actividades propias de la función pública, quedan sometidas a los principios que regulan la actividad administrativa, contenidos en el artículo 209 Superior (…)  Las Cámaras de Comercio son entidades sin ánimo de lucro de naturaleza corporativa, gremial y privada, que por autorización de la ley desarrollan funciones públicas, entre ellas la de llevar el registro mercantil y certificar sobre los actos y documentos en él inscritos; la función registral[1] que desarrollan las Cámaras de Comercio corresponde a un servicio público.(...)»   Registro Único de Proponentes. «(...)Se trata de un registro de carácter público llevado por las Cámaras de Comercio, creado mediante la ley 80 de 1993, al cual están obligatoriamente sujetas todas las personas que aspiren a celebrar contratos con entidades estatales. Para la respectiva inscripción el Gobierno Nacional adoptó el formulario único, estableció cuáles son los documentos requeridos para la inscripción y aprobó el modelo de certificación que expiden las Cámaras.(...)» (…)  (...) El RUP[2] tiene como finalidad suministrar a las entidades del Estado y en general a todas las personas interesadas en celebrar contratos, la información relacionada con un contratista, particularmente en lo relacionado con su experiencia contractual, idoneidad financiera y capacidad técnica. El RUP[3] fue concebido por el legislador para (i) unificar la reglamentación y la información de todos los registros de proponentes, (ii) simplificar la tarea de los contratistas en sus trámites respecto de la administración, haciendo que con la sola inscripción en la Cámara de Comercio del domicilio del proponente el interesado quede válidamente registrado ante todas las entidades del país, y (iii) dar transparencia al proceso de inscripción en el registro.(...)»   Inhabilidades. «(...) aquellas circunstancias creadas por la Constitución o la ley que impiden o imposibilitan que una persona sea elegida, o designada para un cargo público y, en ciertos casos, impiden que la persona que ya viene vinculada al servicio público continúe en él; y tienen como objetivo primordial lograr la moralización, idoneidad, probidad, imparcialidad y eficacia de quienes van a ingresar o ya están desempeñando empleos públicos (...)» (...) Las inhabilidades son circunstancias que concurren en los individuos que les impiden acceder o continuar ejerciendo un cargo público, por razón del conflicto que puede generarse entre sus intereses personales y los intereses públicos. La doctrina considera las inhabilidades como causales de inelegibilidad, pues impiden que el aspirante ocupe efectivamente el cargo, no obstante que algunas de ellas, en tanto que son sobrevivientes, pueden impedir que se continúe ejerciéndolo. Ahora bien, la Carta Política de 1991 establece en su artículo 209 que la función administrativa está al servicio de los intereses generales, para lo cual debe desarrollarse con fundamento en principios como la moralidad y la imparcialidad. El régimen de inhabilidades de los servidores públicos está diseñado precisamente para hacer efectivos estos principios”[4].(...)»   Inhabilidades para contratar con el Estado. «(...) Las inhabilidades representan una limitación a la capacidad para contratar con las entidades del Estado y obedecen a la falta de aptitud o a la carencia de una cualidad, calidad o requisito en el sujeto incapacitado quien por esta razón no podrá hacer parte de una relación contractual; ellas están vinculadas con los altos intereses comprendidos en las operaciones contractuales estatales, en cuanto imponen como exigencia que se lleven a cabo con arreglo a principios de imparcialidad, eficiencia, eficacia, moralidad y transparencia. (...)»   Inhabilidad permanente para contratar con el Estado. «(...)Las inhabilidades restringen la capacidad para contratar, pero en sí mismas no son una modalidad autónoma de sanción penal. Esta clase de sanción es impuesta como consecuencia de un ilícito en el que se juzga la antijuridicidad del hecho, la culpabilidad en su realización y la consecuente responsabilidad en la comisión del delito; según determine el legislador la pena puede acarrear una inhabilidad, lo cual no siempre ocurre debido a la diferencia entre la pena, consecuencia del delito, y la inhabilidad que puede ser autónoma, esto es tener como fuente una norma desligada del reproche penal.(...)» (…) (...)Generalmente las inhabilidades son consideradas como aquellas circunstancias previstas en la Constitución o en la ley, que impiden o imposibilitan que una persona sea elegida, designada para un cargo público, como también en ciertos casos impiden que la persona que ya viene vinculada a la función pública continúe en ella; además, tales circunstancias pueden tener consecuencias respecto de  las personas que  van a celebrar o han celebrado contratos con el Estado[6]. (Negrillas no originales). (...)»   Inhabilidades.  «(...)una prohibición dirigida al titular de una función pública a quien, por ese hecho, se le impide ocuparse de ciertas actividades o ejercer, simultáneamente, las competencias propias de la función que desempeña y las correspondientes a otros cargos o empleos, en guarda del interés superior que puede verse afectado por una indebida acumulación de funciones o por la confluencia de intereses poco conciliables y capaces, en todo caso, de afectar la imparcialidad y la independencia que deben guiar las actuaciones de quien ejerce la autoridad en nombre del Estado”[7]. (...)» (…) (...) Por definición toda inhabilidad implica restricción para el ejercicio del derecho al trabajo, limitación que se encuentra justificada en la realización de la prevalencia del interés general y en el cumplimiento de los principios que orientan la función administrativa, todo en aras de la consecución de los fines estatales. (...)»    La inhabilidad-sanción. «(...)corresponde a la consecuencia establecida por el legislador en los casos en que la persona resulta condenada en procesos de responsabilidad política, penal, disciplinaria, contravencional o correccional, es decir, cuando el Estado ha ejercido respecto de ella el ius puniendi en cualquiera de sus formas. En este caso, a la sanción principal (pérdida de investidura, prisión, destitución, arresto o multa, por citar algunos ejemplos), le sobreviene la inhabilidad que el legislador haya previsto (inelegibilidad permanente, prohibición para ejercer una profesión, inhabilidad para ocupar cargos público, por ejemplo), siendo la sanción y la inhabilidad consecuencias directas de una conducta socialmente reprochable y jurídicamente punible. (...)»    La inhabilidad-requisito «(...)corresponde a la consecuencia establecida por el legislador respecto de determinados hechos o actos jurídicos que implican atentado o transgresión a valores, principios o derechos amparados por el constituyente, sin que la imposición de la medida requiera de un juicio punitivo previo; la inhabilidad-requisito tiene carácter autónomo en cuanto no está vinculada ni depende de un proceso sancionatorio previo. Esta medida se presenta, por ejemplo, cuando el constituyente o el legislador establecen la edad mínima para ser elegido senador, representante a la cámara, contralor general de la República, diputado o para ser nombrado ministro; en estos casos, tener menos de 30, 25, 35 o 18 años de edad acarrea una inhabilidad para ingresar a la función pública, pero no significa haber sido sancionado. (...)»
[1] Decreto 19 de 2012, art. 166. [2] La finalidad del RUP es concordante con lo establecido en el artículo 10 de la ley 970 de 2005, “Por medio de la cual se aprueba la ‘Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción’, adoptada por la Asamblea General de las Naciones Unidas, en Nueva York, el 31 de octubre de 2003”. ARTÍCULO 10. INFORMACIÓN PÚBLICA. Habida cuenta de la necesidad de combatir la corrupción, cada Estado Parte, de conformidad con los principios fundamentales de su derecho interno, adoptará las medidas que sean necesarias para aumentar la transparencia en su administración pública, incluso en lo relativo a su organización, funcionamiento y procesos de adopción de decisiones, cuando proceda. Esas medidas podrán incluir, entre otras cosas:  a) La instauración de procedimientos o reglamentaciones que permitan al público en general obtener, cuando proceda, información sobre la organización, el funcionamiento y los procesos de adopción de decisiones de su administración pública y, con el debido respeto a la protección de la intimidad y de los datos personales, sobre las decisiones y actos jurídicos que incumban al público; b) La simplificación de los procedimientos administrativos, cuando proceda, a fin de facilitar el acceso del público a las autoridades encargadas de la adopción de decisiones, y c) La publicación de información, lo que podrá incluir informes periódicos sobre los riesgos de corrupción en su administración pública. [3]Acerca del RUP la jurisprudencia ha precisado: ”El registro de proponentes tiene un origen legal y hace parte de aquellas reglamentaciones que el legislador puede adoptar para dotar a la administración de mayores elementos de juicio para tomar decisiones que comprometen el interés público, en tanto la información allí contenida no se suministra para efectos de un contrato especial, sino para participar en todas las licitaciones de conformidad con el principio de la autonomía de la voluntad, pues al fin y al cabo los inscritos en este registro tienen la vocación permanentes de contratar con el Estado”. Sentencia C-949 de 2001. [4] Sentencia C-468 de 2008. [5] Acerca de la naturaleza jurídica de las inhabilidades para contratar con el Estado pueden ser consultadas, entre otras, las Sentencias C-558 de 1994, C-221 de 1996, C-429 de 1997, C-532 de 2000 y C-188 de 2008. [6] Sentencia C-353 de 2009. [7] Sentencia C-181 de 1997.

La metodología utilizada para la elaboración de esta ficha es de Fundación Derecho Justo quien la licenció a Colombia Compra Eficiente.
Documento: C-1016-2012
Síntesis
1. PRINCIPIOS CONTRACTUALES
Fichas
Identificadores
  • Moralidad pública
  • Registro único de proponentes
  • Inhabilidades
  • Principio de transparencia
  • Libertad de escoger profesión u oficio
  • Contratación estatal
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  • Presunción de inocencia
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    Corte Constitucional - Jorge Iván Palacio Palacio -28 de Octubre de 2012
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