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En el acta de liquidación constarán los acuerdos, conciliaciones y transacciones a que llegaren las partes para poner fin a las divergencias presentadas

Tipo de Documento

Sentencia

Documento

C-967-2012

Identificadores

Etapa postcontractual
Gobernador
Liquidación
Contratación estatal
Acta de liquidación
Control fiscal
Etapa postcontractual
Gobernador
Liquidación
Contratación estatal
Acta de liquidación
Control fiscal
Control fiscal
Liquidación
Etapa postcontractual
Acta de liquidación
Contratación estatal
Gobernador

Entidad

Corte Constitucional

Sentencia

C-967-2012

Caso

ACCIÓN PÚBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA EL ARTÍCULO 217 DEL DECRETO-LEY 019 DE 2012

Disposición Jurídica

DECRETO-LEY 019 DE 2012

"ARTÍCULO  217. DE LA OCURRENCIA Y CONTENIDO DE LA LIQUIDACIÓN DE LOS CONTRATOS ESTATALES. El artículo 60 de la Ley 80 de 1993, modificado por el artículo 32 de la Ley 1150 de 2007 quedará así:

 

‘Artículo 60. De la ocurrencia y contenido de la liquidación. Los contratos de tracto sucesivo, aquellos cuya ejecución o cumplimiento se prolongue en el tiempo y los demás que lo requieran, serán objeto de liquidación.

 

También en esta etapa las partes acordarán los ajustes, revisiones y reconocimientos a que haya lugar.

 

En el acta de liquidación constarán los acuerdos, conciliaciones y transacciones a que llegaren las partes para poner fin a las divergencias presentadas y poder declararse a paz y salvo.

 

Para la liquidación se exigirá al contratista la extensión o ampliación, si es del caso, de la garantía del contrato a la estabilidad de la obra, a la calidad del bien o servicio suministrado, a la provisión de repuestos y accesorios, al pago de salarios, prestaciones e indemnizaciones, a la responsabilidad civil y, en general, para avalar las obligaciones que deba cumplir con posterioridad a la extinción del contrato.

 

La liquidación a que se refiere el presente artículo no será obligatoria en los contratos de prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión’.” 

Problema Jurídico

¿Puede el Presidente de la República establecer que en el acta de liquidación de los contratos estatales consten los acuerdos, conciliaciones y transacciones a que llegaren las partes para poner fin a las controversias y poder declararse a paz y salvo, sin violar las competencias en cuanto a la vigilancia de la gestión fiscal?

Regla ampliada

El control fiscal cubre todos los sectores y actividades en los cuales se manejen bienes o recursos oficiales. «(...) El ejercicio del control fiscal, calificado en la Constitución como una función pública, se sujeta en términos generales a las siguientes reglas:

(c) El control fiscal se ejerce en los distintos niveles administrativos, esto es, en la administración nacional centralizada y en la descentralizada territorialmente y por servicios, e incluso se extiende a la gestión de los particulares cuando manejan bienes o recursos públicos. Es decir, que el control fiscal cubre todos los sectores y actividades en los cuales se manejen bienes o recursos oficiales, sin que importe la naturaleza de la entidad o persona, pública o privada, que realiza la función o tarea sobre el cual recae aquél,  ni su régimen jurídico[1]. (Resaltado fuera de texto) (...)»

 

Son objeto de control fiscal todos los organismos públicos creados o autorizados por la Constitución con régimen de autonomía.  «(...)Obsérvese, que fue justamente en atención al querer del constituyente, que se consagró en la Constitución de 1991, que la Contraloría General también estará sujeta a la vigilancia de su gestión fiscal, a fin de que ninguna rama del poder público, entidad, institución, etc., quedara sin control fiscal, so pena de contrariarse los postulados del nuevo Estado Social de Derecho. Es por ello que, como ya se indicó, aún respecto del máximo órgano de control fiscal, según lo dispone el artículo 274 Superior, la vigilancia de la gestión fiscal de la Contraloría General de la República se encuentra a cargo de un Auditor elegido para períodos de dos años por el Consejo de Estado, de terna enviada por la Corte Suprema de Justicia. (…)

Por lo tanto, de conformidad con el artículo 267 Superior, en armonía con lo previsto en el artículo 95 del Estatuto Orgánico del Presupuesto,  que encargó a la Contraloría General de la República de la vigilancia fiscal de la ejecución del presupuesto sobre todos los sujetos presupuestales; y, atendiendo al principio de unidad de la Constitución que obliga a interpretar armónicamente los distintos preceptos y principios de la Carta, debe concluirse que la norma acusada se ajusta a la Constitución 

Ámbitos de aplicación del control fiscal. «(...)5.5.- En síntesis, los fundamentos constitucionales del control fiscal, sumados a los precedentes decantados en la jurisprudencia de esta Corporación, permiten afirmar que el reconocimiento amplio e integral de la vigilancia fiscal se proyecta en varias dimensiones: (i) incluye el control financiero, de gestión y de resultados; (ii) se ejerce en los diferentes niveles de la administración pública; (iii) opera no sólo respecto de las autoridades sino también de los particulares involucrados en el desarrollo de una gestión fiscal; (iv) y comprende todos los sectores, etapas y actividades relacionadas con el manejo de recursos oficiales. (...)»  

El control fiscal se ejerce en forma posterior y el órgano llamado a ejercerlo no tiene funciones administrativas diferentes a las inherentes a su propia organización. «(...)La adjudicación de una licitación en audiencia pública es un requisito que normalmente compete a la ley establecer en el estatuto general de contratación de la administración pública (CP art. 150). Si bien la adición de supuestos en los que se contemple, en aras de la transparencia del proceso de contratación pública, la necesidad de que el acto de adjudicación de una licitación tenga lugar en audiencia pública, corresponde a la ley, fuera de la situación a la que se refiere la Constitución, no es posible que ella le conceda al Contralor General de la República la facultad discrecional de ordenarla. En efecto, el control fiscal se ejerce en forma posterior y el órgano llamado a ejercerlo "no tendrá funciones administrativas distintas a las inherentes a su propia organización" (CP art. 267). La norma acusada vulnera la Constitución pues instituye una modalidad de control previo y, adicionalmente, confiere al organismo fiscal una función de naturaleza administrativa”[3]. (Resaltado fuera de texto) (...)»

El control que ejerce la Contraloría General de la República es de carácter posterior. «(...)Estima la Corte que la expresión acusada, mediante la cual se prohíbe a los órganos de control y vigilancia intervenir en los procesos de contratación, no es inconstitucional, si tal disposición se aprecia en concordancia con el principio establecido en el artículo 113 de la Carta. Este, sin perjuicio de la armónica colaboración entre las ramas y órganos del Poder Público, sigue preservando la independencia entre ellos, con el propósito de impedir que, en desarrollo de su acción, se interfieran mutuamente.

 

En efecto, para el asunto del que se trata, la Administración Pública, con el fin de cumplir los cometidos estatales que le han sido encomendados, está llamada a celebrar contratos, indispensables para el logro efectivo de objetivos concretos, ante la imposibilidad real de atender de modo directo todos los frentes de actividad. En tal virtud, las autoridades deben gozar de autonomía -dentro de los límites normativos que rigen la materia- para obrar a ese respecto, de acuerdo con las mejores conveniencias del servicio público y las necesidades específicas que mediante tales actos jurídicos buscan colmar, dentro de sus respectivas esferas funcionales.

(…)

En ese orden de ideas, la tarea de entes como las contralorías no es la de actuar dentro de los procesos internos de la Administración cual si fueran parte de ella, sino precisamente la de ejercer el control y la vigilancia sobre la actividad estatal, a partir de su propia independencia, que supone también la del ente vigilado, sin que les sea permitido participar en las labores que cumplen los órganos y funcionarios competentes para conducir los procesos que después habrán de ser examinados desde la perspectiva del control. De lo contrario, él no podría ejercerse objetivamente, pues en la medida en que los entes controladores resultaran involucrados en el proceso administrativo específico, objeto de su escrutinio, y en la toma de decisiones, perderían toda legitimidad para cumplir fiel e imparcialmente su función.

 

Así, pues, en tratándose de la Contraloría General de la República, el control a ella asignado es de carácter posterior, por expresa disposición del artículo 267 de la Constitución, motivo por el cual resulta evidente que a dicho órgano le está vedado participar en el proceso de contratación. Su función empieza justamente cuando la Administración culmina la suya, esto es, cuando ha adoptado ya sus decisiones[4]. (Resaltado fuera de texto) (...)»

 

El control sobre la actividad contractual tiene lugar en dos momentos: primero, una vez concluidos los trámites administrativos de legalización de los contratos y segundo, una vez liquidados o terminados los contratos. «(...)Pues bien: el control fiscal sobre la actividad contractual de la administración pública, según la disposición acusada, tiene lugar en dos momentos distintos: 1. una vez concluidos los trámites administrativos de legalización de los contratos, es decir, cuando se ha perfeccionado el acuerdo de voluntades, para vigilar la gestión fiscal de la administración y, en general, el cumplimiento de las normas y principios que rigen la contratación estatal. Igualmente, se deberá ejercer control posterior sobre las cuentas y pagos derivados del contrato, y 2. una vez liquidados o terminados los contratos, para ejercer un control financiero, de gestión y de resultados, fundado en la eficiencia, la economía, la equidad y la valoración de los costos ambientales

Siendo así, es claro que el ejercicio del control fiscal sobre los contratos estatales, comienza desde el mismo momento en que la administración culmina todos los trámites administrativos de legalización de los mismos, es decir, cuando aquéllos han quedado perfeccionados, pues es a partir de allí cuando tales actos nacen a la vida jurídica y, por tanto, es viable el control  posterior, como lo ordena la Constitución. Si se permitiera la intervención de las autoridades fiscales antes del perfeccionamiento del contrato, podría incurrirse en el mismo vicio que el constituyente quiso acabar: la coadministración. Las Contralorías, como ya lo ha expresado la Corte, no pueden ‘participar en el proceso de contratación. Su función empieza justamente cuando la Administración culmina la suya, esto es, cuando ha adoptado ya sus decisiones’ (C-113/99), y mucho menos, ‘interferir ni invadir la órbita de competencias propiamente administrativas ni asumir una responsabilidad coadministradora que la Constitución no ha previsto’ (C-113/99)”[5]. (Resaltado fuera de texto) (...)»


El control fiscal puede ejercerse sobre los contratos liquidados o terminados. «(...)Que el control fiscal se pueda ejercer también sobre los contratos liquidados o terminados no viola el Ordenamiento Superior pues, como ya se ha explicado, la función fiscalizadora que el constituyente le ha atribuido a las Contralorías no es sólo la de vigilar la gestión fiscal de las entidades públicas y de los particulares que manejan fondos o bienes públicos, en forma posterior y selectiva, esto es, cuando los procesos u operaciones respectivos se han ejecutado, sino también evaluar los resultados obtenidos con el gasto o la inversión, como claramente se señala en los artículos 267 y 272, para lo cual deberán aplicarse los procedimientos, métodos y principios que establece la ley (42/93).

 

El control fiscal sobre los contratos liquidados o terminados tiene trascendental importancia ya que permite analizar aspectos como éstos: determinar  y calificar el grado de economía y eficiencia con que la administración ha obrado, el cumplimiento de las obligaciones contractuales, la calidad de las obras, bienes y servicios objeto del contrato, el control de las cuentas y la evaluación de los resultados obtenidos con la inversión, todo ello en cumplimiento de lo ordenado en los artículos 267 y 272 de la Carta. De acuerdo con los resultados de este examen, y en caso de existir fundamento para hacerlo, las autoridades fiscales deberán iniciar las acciones de responsabilidad correspondientes contra los servidores estatales o los particulares que manejen fondos o bienes públicos, que hayan incurrido en violación de las normas que rigen la materia, o en extralimitación u omisión de sus funciones. Es deber suyo, además, promover las investigaciones penales y disciplinarias contra quienes hayan causado perjuicio a los intereses patrimoniales del Estado.

 

En síntesis: el control fiscal sobre los contratos estatales se ejerce a partir de su perfeccionamiento, durante todo el proceso de ejecución, y después de su liquidación o terminación.

(…)

Así las cosas, el aparte acusado del artículo 65 de la ley 80/93 al establecer el control fiscal sobre los contratos liquidados y terminados, no infringe los artículos citados por el actor, pues ella misma ordena que se realice en forma posterior y selectiva, y que además de la vigilancia de la gestión fiscal se evalúen los resultados obtenidos con el gasto o la inversión. Dicha disposición tampoco desconoce los principios de eficacia y eficiencia ni constituye impedimento para que las Contralorías inicien los juicios de responsabilidad fiscal y cumplan con el deber de promover las investigaciones penales y disciplinarias contra quienes hayan causado perjuicio a los intereses patrimoniales del Estado (arts. 268-8 y 272 C.P.)”. (Resaltado fuera de texto) (...)»

 

 

Existen varios momentos en los cuales los organismos autónomos de control fiscal pueden intervenir para asegurar el cumplimiento de su misión constitucional  «(…),Durante los procesos de contratación pública existen varios momentos en los cuales los organismos autónomos de control fiscal pueden intervenir para asegurar el cumplimiento de su misión constitucional: (i) cuando han concluido los trámites administrativos de legalización de los contratos, (ii) cuando se ejerce el control posterior de las cuentas y pagos realizados; y (iii) cuando se han liquidado o terminado dichos actos. (…)».


[1] C-529 de 1993 [2] C-1176 de 2004 [3] C-529 de 1993 [4] C-113 de 1999 [5] C-623 de 1999

Razones de la decisión

«(...)8.4.- Considera la Corte que el hecho de que la norma acusada exija que en el acta de liquidación de los contratos estatales se registren los acuerdos logrados por las partes para superar las divergencias presentadas y declararse mutuamente a paz y salvo –por supuesto cuando ello hubiere sido posible- tiene alcance restringido a la esfera de las obligaciones surgidas entre las partes con motivo de la suscripción y ejecución del contrato. Precisamente por ello la jurisprudencia ha advertido que “la liquidación finiquita la relación entre las partes del negocio jurídico; por ende, no puede con posterioridad demandarse reclamaciones que no hicieron en ese momento”[1]. En otras palabras, ni los acuerdos alcanzados, ni las declaraciones mutuas de paz y salvo, tienen un impacto más allá del que surge directamente del vínculo negocial.

 

8.5.- En esa medida, para la Corte es claro que la liquidación de los contratos estatales y las constancias que en ellos se dejen respecto de los acuerdos celebrados para declararse a paz y salvo, de ninguna manera pueden ser oponibles para excluir la intervención de los organismos de control, tanto en ejercicios de auditoría como en el marco de eventuales procesos de responsabilidad fiscal, por lo que las expresiones acusadas no vulneran los artículos 119 y 267 de la Constitución.

 

8.6.- De un lado, una interpretación estrictamente literal de la norma parcialmente acusada muestra que la misma está circunscrita a la órbita de la liquidación de los contratos estatales, pero nada regula en lo concerniente a la responsabilidad fiscal que de ellos podría derivarse. Por lo tanto, no es de válido afirmar que los acuerdos logrados o los comprobantes allí otorgados sirvan de base para exceptuar ejercicios posteriores a cargo de las diferentes autoridades de control fiscal.

(…)

Por lo anterior, siendo la fase de liquidación uno de los momentos claves en los que las autoridades culminan su actividad administrativa y de gestión, se activa la competencia de los organismos de control fiscal para ejercer la veeduría respecto del manejo de recursos públicos. Ello es coherente con la naturaleza “posterior y selectiva” de dicha función, así como con el propósito del Constituyente de evitar una suerte de co-administración en la gestión de los recursos del erario, por supuesto sin perjuicio de otro tipo de controles que puedan desplegarse en otros momentos de la actividad contractual  –incluido el control de advertencia-. Es también compatible con el carácter “integral”, que comprende la evaluación de los resultados obtenidos con el manejo e inversión de los recursos oficiales[2]. (...)»


[1] Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencia del 10 de abril de 1997, expediente 10.608. [2] Corte Constitucional, Sentencia C-623 de 1999. Ver también la Sentencia C-648 de 2002.

Regla

El Presidente de la República puede establecer que en el acta de liquidación de los contratos estatales consten los acuerdos, conciliaciones y transacciones a que llegaren las partes para poner fin a las controversias y poder declararse a paz y salvo, sin violar las competencias en cuanto a la vigilancia de la gestión fiscal, porque:  

  1. Los acuerdos logrados por las partes para superar las divergencias presentadas y declararse mutuamente a paz y salgo, tiene alcance restringido a la esfera de las obligaciones surgidas entre las partes con motivo de la suscripción y ejecución del contrato.
  2. La liquidación de los contratos estatales y las constancias que en ellos se dejen respecto de los acuerdos celebrados para declararse a paz y salvo, de ninguna manera sean oponibles para excluir la intervención de los organismos de control.
  3. La fase de liquidación es uno de los momentos claves en los que las autoridades culminan su actividad administrativa y de gestión, por lo que se activa la competencia de los organismos de control fiscal para ejercer la veeduría respecto del manejo de recursos públicos

Decisión

Declarar EXEQUIBLES, por el cargo analizado en esta sentencia, las expresiones los acuerdos, conciliaciones y transacciones a que llegaren las partes para poner fin a” y “poder declararse a paz y salvo”, del artículo 217 del Decreto Ley 019 de 2012, que modificó el artículo 60 de la Ley 80 de 1993.

Citas de precedentes en ratio decidendi

Sentencias CE SIII E 10.608 de 1997,  C-623 de 1993, C-648 de 2002

Citas de precedentes en obiter dictum

Sentencias C-529 de 1993, C -1176 de 2004, C-374 de 1995, C-382 de 2008, C-113 de 1999, C-623 de 1999

Marco jurídico

Artículos 119 y 267 de la Constitución Política.

Conceptualizaciones

El control fiscal. «(...)[E]s el mecanismo a través del cual el Estado vela por la adecuada gestión de las finanzas del Estado en sus diferentes niveles, con independencia de que el manejo de los recursos corresponda a las autoridades públicas o a los particulares. En los términos de la jurisprudencia, la vigilancia de la gestión fiscal tiene como propósito “la protección del patrimonio público, la transparencia y moralidad en todas las operaciones relacionadas con el manejo y utilización de los bienes y recursos públicos, y la eficiencia y eficacia de la administración en el cumplimiento de los fines del Estado”[1]. (...)»
[1] Corte Constitucional, Sentencia C-623 de 1999.

La metodología utilizada para la elaboración de esta ficha es de Fundación Derecho Justo quien la licenció a Colombia Compra Eficiente.
Documento: C-967-2012
Síntesis
1. ATRIBUCIONES DE LA ADMINISTRACIÓN EN CASO DE INCUMPLIMIENTO
SÍNTESIS ETAPA POSTCONTRACTUAL
Fichas
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