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El Congreso de la República puede establecer hipótesis de conductas gravemente culposas en las que puede incurrir un agente estatal.

Tipo de Documento

Sentencia

Documento

C-285-2002

Identificadores

Etapa contractual
Etapa precontractual
Responsabilidad
Responsabilidad patrimonial
Daño antijurídico
Etapa postcontractual
Contratación estatal
Etapa contractual
Etapa precontractual
Responsabilidad
Responsabilidad patrimonial
Daño antijurídico
Etapa postcontractual
Contratación estatal
Responsabilidad patrimonial
Daño antijurídico
Responsabilidad
Etapa postcontractual
Etapa contractual
Etapa precontractual
Contratación estatal

Entidad

Corte Constitucional

Sentencia

C-285-2002

Caso

ACCIÓN PÚBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA EL ARTÍCULO 6 DE LA LEY 678 DE 2001

Disposición Jurídica

LEY 678 DE 2001 "ARTICULO 6º.  Culpa grave.  La conducta del agente del Estado es gravemente culposa cuando el daño es consecuencia de una infracción directa a la Constitución o a la ley o de una inexcusable omisión o extralimitación en el ejercicio de las funciones.   Se presume que la conducta es gravemente culposa por las siguientes causas:   1.  Violación manifiesta e inexcusable de las normas de derecho. 2.  Carencia o abuso de competencia para proferir decisión anulada, determinada por error inexcusable. 3.  Omisión de las formas sustanciales o de la esencia para la validez de los actos administrativos determinada por error inexcusable. 4.  Violar manifiesta e inexcusablemente el debido proceso en lo referente a detenciones arbitrarias y dilación en los términos procesales con detención física o corporal".

Problema Jurídico

¿Puede el Congreso de la República establecer las hipótesis constitutivas de conductas gravemente culposas en que puede incurrir el agente estatal, sin violar  el fundamento de la responsabilidad patrimonial del Estado?

Regla ampliada

Requisitos para que el Estado pueda repetir contra el funcionario. «(…)Para que la entidad pública pueda repetir contra el funcionario o ex funcionario, es necesario que concurran los siguientes requisitos: (i) que una entidad pública haya sido condenada por la jurisdicción contencioso administrativa a reparar los antijurídicos causados a un particular; (ii) que se haya establecido que el daño antijurídico fue consecuencia  de la conducta dolosa o gravemente culposa del funcionario o antiguo funcionario público; (iii) que la entidad condenada haya pagado la suma de dinero determinada por el juez en su sentencia.

Por último, es importante resaltar que la acción de repetición tiene una finalidad de interés público como es la protección  del patrimonio público el cual es necesario proteger integralmente para la realización efectiva de los fines y propósitos del Estado Social de Derecho, como lo señala  el artículo 2 de la Constitución Política.

Si el legislador no hubiese creado mecanismos procesales para poder vincular a los funcionarios con el objeto de determinar si su conducta dolosa o gravemente culposa es la causa de la condena impuesta por el juez a la entidad, el Estado se encontraría sin herramientas para la defensa de la integridad de su patrimonio y para preservar la moralidad pública"[1].(…)»


La responsabilidad patrimonial del Estado como consecuencia de un error jurisdiccional «(…)La presente disposición  –Artículo 66 de la Ley 270 de 1996-  se ocupa de definir, en ejercicio de la competencia propia del legislador estatutario, qué se entiende por error jurisdiccional, el cual, de producirse, acarreará la consecuente responsabilidad del Estado. Sea lo primero advertir que la presente situación, como lo señala la norma, se materializa únicamente a través de una providencia judicial; es decir, cualquier otra actuación de un administrador de justicia, así sea en ejercicio de sus labores públicas, deberá ser evaluada a la luz de la responsabilidad del Estado en los términos de la Constitución y la ley, y no dentro de los parámetros que en esta oportunidad ocupan la atención de la Corte.

 

En segundo lugar, debe decirse que el error jurisdiccional no puede ser analizado únicamente desde una perspectiva orgánica como parece pretenderlo la norma bajo examen. Por el contrario, la posible comisión de una falla por parte del administrador de justicia que conlleve la responsabilidad patrimonial del Estado, debe ser estudiada desde una perspectiva funcional, esto es, bajo el entendido de que al juez, por mandato de la Carta Política, se le otorga una autonomía y una libertad para interpretar los hechos que se someten a su conocimiento y, asimismo, aplicar las normas constitucionales o legales que juzgue apropiadas para la resolución del respectivo conflicto jurídico (Art. 228 C.P.). Dentro de este orden de ideas, se insiste, es necesario entonces que la aplicabilidad del error jurisdiccional parta de ese respeto hacía la autonomía funcional del juez. Por ello, la situación descrita no puede corresponder a una simple equivocación o desacierto derivado de la libre interpretación jurídica de la que es titular todo administrador de justicia. Por el contrario, la comisión del error jurisdiccional debe enmarcarse dentro de una actuación subjetiva, caprichosa, arbitraria y flagrantemente violatoria del debido proceso, que demuestre, sin ningún asomo de duda, que se ha desconocido el principio de que al juez le corresponde pronunciarse judicialmente de acuerdo con la naturaleza misma del proceso y las pruebas aportadas - según los criterios que establezca la ley -, y no de conformidad con su propio arbitrio. En otras palabras, considera esta Corporación que el error jurisdiccional debe enmarcarse dentro de los mismos presupuestos que la jurisprudencia, a propósito de la revisión de las acciones de tutela, ha definido como una “vía de hecho”... (…)»

 

Respecto de las providencias proferidas por las altas corporaciones que hacen parte de la rama judicial, la autoridad llamada a definir los casos en que existe un error jurisdiccional  «(…) Sobre el particular, entiende la Corte que la Constitución ha determinado un órgano límite o una autoridad máxima dentro de cada jurisdicción; así, para la jurisdicción constitucional se ha previsto a la Corte Constitucional (Art. 241 C.P.), para la ordinaria a la Corte Suprema de Justicia (art. 234 C.P.), para la contencioso administrativa al Consejo de Estado (Art. 237 C.P.) y para la jurisdiccional disciplinaria a la correspondiente sala del Consejo Superior de la Judicatura (Art. 257 C.P.). Dentro de las atribuciones que la Carta le confiere a cada una de esas corporaciones, quizás la característica más importante es que sus providencias, a través de las cuales se resuelve en última instancia el asunto bajo examen, se unifica la jurisprudencia y se definen los criterios jurídicos aplicables frente a casos similares. En otras palabras, dichas decisiones, una vez agotados todos los procedimientos y recursos que la ley contempla para cada proceso judicial, se tornan en autónomas, independientes, definitivas, determinantes y, además, se convierten en el último pronunciamiento dentro de la respectiva jurisdicción. Lo anterior, por lo demás, no obedece a razón distinta que la de garantizar la seguridad jurídica a los asociados mediante la certeza de que los procesos judiciales han llegado a su etapa final y no pueden ser revividos jurídicamente por cualquier otra autoridad de la rama judicial o de otra rama del poder público.

En virtud de lo anterior, la Corte juzga que la exequibilidad del presente artículo debe condicionarse a que no es posible reclamar por la actuación de las altas corporaciones de la rama judicial, una responsabilidad del Estado a propósito del error jurisdiccional, pues ello equivaldría a reconocer que por encima de los órganos límite se encuentran otros órganos superiores, con lo cual, se insiste, se comprometería en forma grave uno de los pilares esenciales de todo Estado de derecho, cual es la seguridad jurídica.  Por lo demás, cabe anotar que es materia de ley ordinaria la definición del órgano competente y del procedimiento a seguir respecto de la responsabilidad proveniente del error en que incurran las demás autoridades judiciales pertenecientes a esta rama del poder público.

Por otra parte, conviene aclarar que la argumentación expuesta no significa que el juez de tutela y la Corte Constitucional, en ejercicio de la atribución contenida en el artículo 86 superior, no pueda revisar las providencias proferidas por cualquier autoridad judicial, en aquellos casos en que al presentarse una “vía de hecho”, en los términos que han sido definidos en la Sentencia C-543 de 1992 y demás jurisprudencia de esta Corporación, se amenace o se vulnere un derecho constitucional fundamental. Nótese que en este caso se trata de una facultad de origen constitucional, que no implica la resolución de fondo del conflicto jurídico contenido en la providencia bajo revisión , ni se enmarca dentro del análisis de la responsabilidad patrimonial del Estado - como es el caso del artículo que se examina -. Se trata simplemente del reconocimiento de que el juez, al igual que cualquier otra autoridad pública, se encuentra comprometido con el respeto y la protección de los derechos fundamentales de los asociados dentro de la órbita constitucional; por ende, en caso de que una actuación judicial, incluso aquellas contenidas en una providencia, vulnere un derecho, será posible su amparo a través de la acción de tutela, sin perjuicio de la definición de las demás responsabilidades en los términos que han sido descritos en esta sentencia”.[2](…)»


La responsabilidad patrimonial de los jueces es objeto de una regulación especial. «(…) [R]ecoge todas las disposiciones anteriores referentes a la responsabilidad patrimonial de los jueces, en cuanto plasma de manera integral la pertinente regulación del tema, con unas determinadas causales y bajo ciertos criterios, que no en todos los aspectos coinciden con las normas precedentes, pues el estatuto en nada depende de las disposiciones que venían rigiendo, a la vez que concentra en el Consejo de Estado y en los tribunales administrativos la competencia para definir lo relativo a tal responsabilidad, reiterando la procedencia de la acción civil de repetición de la que es titular el Estado cuando se le hubiere condenado, sin perjuicio de las sanciones que se deriven de aquellas conductas que puedan configurar hechos punibles".  Ello significa que los particulares afectados por perjuicios que hayan tenido origen en el dolo o en la culpa grave de quienes administran justicia deben actuar ante la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo por el mecanismo de la reparación directa, con base en cualquiera de las causales señaladas en el nuevo ordenamiento. Tan sólo después, como consecuencia del fallo adverso, el sistema que el legislador estatutario consagró hace posible la acción de repetición a favor del Estado, salvo el caso del llamamiento en garantía[3].(…)»

 


[1] Corte Constitucional.  Sentencia C-832-01.  M. P. Rodrigo Escobar Gil.  En este pronunciamiento la Corte declaró la constitucionalidad de la expresión  "contados a partir del dìa siguiente de la fecha del pago total efectuado por la entidad"  contenida en el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo  "bajo el entendido de que el término de caducidad de la acción empieza a correr a partir de la fecha en que efectivamente se realice el pago, o, a más tardar, desde el vencimiento del plazo de 18 meses previsto en el artículo 177 inciso 4 del Código Contencioso Administrativo'.

[2] C-037-96

[3] Corte Constitucional.  Sentencia C-244A-96.  M. P. José Gregorio Hernández Galindo.  En este pronunciamiento la Corte advirtió que el artículo 40 del Código de Procedimiento Civil, relativo a la responsabilidad civil de los jueces y magistrados por los perjuicios que causen a las partes cuando procedan con dolo, fraude, abuso de autoridad u omitan o retarden injustificadamente una providencia o cuando obren con error inexcusable, había sido subrogado por el Capítulo VI del Título III de la Ley 270 de 1996 y que, en consecuencia, la responsabilidad estatal por los daños antijurídicos imputables a la administración de justicia y la acción de repetición a que hubiere lugar, se sometía a ese régimen.  Sobre este particular puede consultarse también la Sentencia C-100-01, M. P. Marta Sáchica Méndez.

Razones de la decisión

«(…) Ahora bien, el mismo constituyente estableció el deber del Estado de repetir contra el agente que generó la declaración de responsabilidad estatal pero claramente le dio a la responsabilidad personal de las autoridades públicas un fundamento diferente del que le imprimió a aquella.  Así, sólo permitió la derivación de responsabilidad personal para el agente en los casos en que la declaración de responsabilidad estatal haya sido consecuencia de su conducta dolosa o gravemente culposa.  De ello se infiere con claridad que no existe identidad entre el fundamento de la responsabilidad patrimonial del Estado y el fundamento de la responsabilidad personal de sus agentes pues en tanto que ella procede por la producción de un daño antijurídico, esta procede únicamente en aquellos eventos en que el daño antijurídico y la condena sobreviniente son consecuencia del obrar doloso o gravemente culposo del agente. 

De esa manera, no se puede hacer una equiparación entre dos instituciones estrechamente relacionadas pero diferentes, como son la responsabilidad patrimonial del Estado y la responsabilidad personal de sus agentes, para afirmar que cuando el legislador enuncia los supuestos de culpa grave está restringiendo el fundamento que el constituyente le imprimió a la responsabilidad estatal.

(…)

Ahora bien, en los supuestos de responsabilidad estatal no generados en dolo o culpa grave, si bien hay lugar a declaración de tal responsabilidad, el Estado no se halla legitimado para repetir contra el funcionario.  Pero en los supuestos de dolo o culpa grave no solo hay lugar a la declaración de responsabilidad estatal sino que, además, el Estado tiene el deber de repetir contra el agente.  Con todo, esta circunstancia no implica que se esté circunscribiendo el espacio de la responsabilidad estatal a contornos más estrechos que los previstos por el constituyente pues el legislador, aparte de respetar el fundamento constitucional de tal responsabilidad, ha enunciado los parámetros a los que remiten las múltiples hipótesis de culpa grave y lo ha hecho con estricto apego a la menor cobertura que el constituyente le fijó a la acción de repetición.  Por ello, la Corte debe resaltar que la responsabilidad patrimonial del Estado se rige por la cláusula general contenida en el artículo 90 de la Carta y que ella constituye el fundamento de los distintos regímenes de responsabilidad establecidos en la ley y desarrollados por la jurisprudencia[1].

En las condiciones expuestas, fácil resulta comprender que no hay motivos para afirmar la vulneración de los artículos 84 y 90 de la Carta pues la norma demandada no está estableciendo requisitos adicionales para el ejercicio de un derecho reglamentado de manera general ni, mucho menos, está restringiendo el fundamento de la responsabilidad patrimonial del Estado.  Ella regula un ámbito diferente cual es el de la responsabilidad personal por culpa grave de los agentes estatales y en manera alguna está restringiendo la cláusula general de responsabilidad patrimonial del Estado.  Ante tales circunstancias, la Corte declarará la exequibilidad del inciso primero del artículo 6° de la Ley 678 de 2001. (…)»


[1] Corte Constitucional.  Sentencia C-333-96.  M. P. Alejandro Martínez Caballero.  En este fallo la Corte declaró la exequibilidad del aparte demandado del artículo 50 de la Ley 80 de 1993.  El actor argumentaba que ese aparte limitaba la responsabilidad contractual del Estado a las actuaciones, abstenciones, hechos y omisiones antijurídicos que le sean imputables y que causen perjuicio a sus contratistas desconociendo que según el artículo 90 de la Carta el fundamento de la responsabilidad es la producción de un daño antijurídico independientemente de que él sea fruto de una actuación regular o irregular de la administración.  No obstante, la Corte encontró que ese aparte era exequible porque debía interpretarse en el marco del régimen de la responsabilidad patrimonial fijado en la Carta y en el Estatuto de Contratación Administrativa. 

Regla

El Congreso de la República puede establecer las hipótesis constitutivas de conductas gravemente culposas en que puede incurrir el agente estatal sin violar  el fundamento de la responsabilidad patrimonial del Estado, porque:  

  1. La responsabilidad estatal tiene un fundamento diferente a la responsabilidad personal de las autoridades públicas, así la primera se ocurre cuando se produce un daño antijurídico y la segunda cuando se condena al Estado a responder patrimonialmente como consecuencia del obrar culposo o gravemente culposo del agente público.
  2. Cuando la declaratoria de responsabilidad estatal  no se genera por dolo o culpa grave el Estado no está legitimado para repetir contra el funcionario. Pero, en los supuestos de dolo o culpa grave no solo hay lugar a la declaración de responsabilidad estatal sino que, además, el Estado tiene el deber de repetir contra el agente. Lo anterior, no implica que se esté circunscribiendo el espacio de la responsabilidad estatal a contornos más estrechos que los previstos por el constituyente, pues el legislador aparte de respetar el fundamento constitucional de tal responsabilidad, ha enunciado los parámetros a los que remiten las múltiples hipótesis de culpa grave.
  3. La responsabilidad patrimonial del Estado se rige por la cláusula general contenida en el artículo 90 de la Carta y ella constituye el fundamento de los distintos regímenes de responsabilidad establecidos en la ley y desarrollados por la jurisprudencia.

Decisión

PRIMERO.  Declarar EXEQUIBLE, por los cargos formulados, el inciso primero del artículo 6° de la Ley 678 de 2001.   SEGUNDOINHIBIRSE de fallar en relación con la demanda interpuesta contra el numeral 3° del Artículo 6° de la Ley 678 de 2001.

Citas de precedentes en ratio decidendi

Sentencia C-333 de 1996

Citas de precedentes en obiter dictum

Sentencia C-832 de 2001, C-430 de 2000, C-037 de 1996, C-244A de 1996

Marco jurídico

El Preámbulo y los artículos 90, 83, 84, 29, 228, 93, 229 y 209 de la Constitución Política.

Conceptualizaciones

Acción de repetición.  «(…) La  acción de repetición se define como el medio judicial que la Constitución y la ley le otorgan a la Administración Pública para obtener de sus funcionarios o exfuncionarios el reintegro del monto de la indemnización que ha debido reconocer a los particulares como resultado de una condena de la jurisdicción de lo contencioso administrativo por los daños antijurídicos que les haya causado. (…)»


Diferencia entre la responsabilidad estatal y la responsabilidad personal de sus agentes.  «(…)En el primer caso, como se ha visto, la responsabilidad resulta de la antijuridicidad del daño, pero frente a sus agentes esa antijuridicidad se deduce de la conducta de éstos, vale decir, de que el comportamiento asumido por ellos y que dio lugar al daño, fue doloso o gravemente culposo. En tal virtud, no puede deducirse responsabilidad patrimonial del funcionario o agente público, si no se establece que obró, por acción u omisión, constitutiva de dolo o culpa grave, y que lo hizo en ejercicio o con motivo de sus funciones.

 

En consecuencia si la responsabilidad del agente público no se configura en dichos términos, resulta improcedente que el Estado ejerza la acción de repetición, porque ésta sólo se legitima en la medida en que éste sea condenado a reparar el daño y los agentes estatales resulten igualmente responsables”[1] (…)»  


[1] Corte  Constitucional.  Sentencia C-430-00.  M. P.  Antonio Barrera Carbonell.  En este pronunciamiento, la Corte declaró la exequibilidad de varios apartes demandados del artículo 78 del Código Contencioso Administrativo indicando que si bien ese artículo autoriza que la demanda pueda promoverse contra la entidad comprometida en el daño, o contra ésta y el funcionario, esa norma  “debe ser entendida bajo la idea de que sólo después de que se declare la responsabilidad y se condene a la entidad pública, es cuando ésta puede repetir contra el funcionario”.

La metodología utilizada para la elaboración de esta ficha es de Fundación Derecho Justo quien la licenció a Colombia Compra Eficiente.

Documento: C-285-2002
Síntesis
1. ATRIBUCIONES DE LA ADMINISTRACIÓN EN CASO DE INCUMPLIMIENTO
 1. GENERALIDADES
1. PRINCIPIOS CONTRACTUALES
SÍNTESIS ETAPA CONTRACTUAL
ETAPA PRECONTRACTUAL - CCE 
Fichas
Identificadores
  • Etapa contractual
  • Etapa precontractual
  • Responsabilidad
  • Responsabilidad patrimonial
  • Daño antijurídico
  • Etapa postcontractual
  • Contratación estatal
  • Etapa contractual
  • Etapa precontractual
  • Responsabilidad
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