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La delegación no exime de responsabilidad legal en materia de acción de repetición

Tipo de Documento

Sentencia

Documento

C-372-2002

Identificadores

Etapa postcontractual
Llamamiento en garantía
Acción de repetición
Debido proceso
Responsabilidad
Delegación
Contratación estatal
Etapa postcontractual
Llamamiento en garantía
Acción de repetición
Debido proceso
Responsabilidad
Delegación
Contratación estatal
Contratación estatal
Delegación
Responsabilidad
Acción de repetición
Debido proceso
Etapa postcontractual
Llamamiento en garantía

Entidad

Corte Constitucional

Sentencia

C-372-2002

Caso

ACCIÓN PÚBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA EL PARÁGRAFO 4 DEL ARTÍCULO 2 DE LA LEY 678 DE 2001 Y EL PARÁGRAFO DEL ARTÍCULO 12 DE LA LEY 489 DE 1998

Disposición Jurídica

LEY 678 DE 2001

"Artículo 2º. Acción de Repetición. La acción de repetición es una acción civil de carácter patrimonial que deberá ejercerse en contra del servidor o ex servidor público que como consecuencia de su conducta dolosa o gravemente culposa haya dado reconocimiento indemnizatorio por parte del Estado, proveniente de una condena, conciliación u ora forma de terminación de un conflicto. La misma acción se ejercitará contra el particular que investido de una función pública haya ocasionado, en forma dolosa o gravemente culposa, la reparación patrimonial. No obstante, en los términos de esta ley, el servidor o ex servidor público o el particular investido de funciones  públicas podrá ser llamado en garantía dentro del proceso de responsabilidad contra la entidad pública, con los mismos fines de la acción de repetición.

(...)

Parágrafo 4. En materia contractual el acto de la delegación no exime de responsabilidad legal en materia de acción de repetición o llamamiento en garantía al delegante, el cual podrá ser llamado a responder de conformidad con lo dispuesto en esta ley, solidariamente junto con el delegatario.[1]

 

LEY 489 DE 1998

Artículo 12º. Régimen de los actos del delegatario.

(…)

Parágrafo. En todo caso relacionado con la contratación, el acto de la firma expresamente delegada, no exime de responsabilidad legal civil y penal al agente principal. [2] 


[1]              Diario Oficial No. 44.509 del 4 de agosto de 2001.

[2]              Diario Oficial No. 43.467 del 30 de diciembre de 1998.

Problema Jurídico

¿Puede el Congreso de la República establecer en materia contractual que  el acto de delegación no exime de responsabilidad legal cuando se presente una acción de repetición o llamamiento en garantía al delegante, el cual podrá ser llamado a responder solidariamente con el delegatario, sin violar el debido proceso y la acción de repetición consagrada en la Constitución Política?

Regla ampliada

En la delegación de firma no opera ningún traslado de competencias del delegante al delegatario. «(…) En esta sentencia la Corte consideró que la norma demandada no se refiere a la delegación administrativa en general, sino a la delegación de firma, en donde no opera ningún traslado de competencias del delegante al delegatario, pues éste tan sólo cumple una tarea material, la firma o suscripción de un documento por aquél. Expresó también que la delegación de firma tiene como fin agilizar el ejercicio de la función pública. Y, sobre la responsabilidad del delegante al efectuar la delegación de firma, señaló lo siguiente:  “Vistas así las cosas, la responsabilidad civil y penal que se deriva del acto de suscribir el contrato, no tiene por qué trasladarse al signatario, quien no es propiamente el que contrata a nombre de la persona jurídica pública, sino tan sólo quien firma el documento. Suscribe por aquel que conserva la plenitud de la responsabilidad civil y penal por el acto. Ello, sin perjuicio de la responsabilidad del delegatario, en la medida de sus atribuciones. Así, el supuesto normativo del artículo 211 superior, que es el del traslado efectivo de competencias, servicios o funciones, no se da en la llamada delegación de firmas, por lo cual la consecuencia subsiguiente del traslado de la responsabilidad no se predica tampoco en la referida figura. Desde este punto de vista, el parágrafo acusado no vulnera la Constitución”.[1](…)».

 

Elementos de la delegación administrativa. «(…)b)  El objeto de la delegación. La delegación recae sobre la competencia o autoridad que ostenta el delegante para ejercer las funciones de su cargo. La Constitución lo postula y el legislador así lo ha consagrado en diferentes oportunidades[3].

(…)

c)La autorización para delegar. Las autoridades públicas podrán delegar el ejercicio de asuntos expresamente autorizados. Para la delegación presidencial, por ejemplo, el artículo 211 de la Carta Política establece que la ley señalará las funciones que el presidente de la república podrá delegar en los funcionarios

que señala el artículo. Esta norma dice también que las autoridades administrativas podrán ser delegantes, en las condiciones que fije la ley.[4]  

 

d)  Improcedencia de la delegación. Hay funciones cuyo ejercicio es indelegable, sea porque hay restricción expresa sobre la materia o porque la naturaleza de la función no admite la delegación. Un ejemplo de restricción expresa en materia de delegación se encuentra en la prohibición para que el Vicepresidente de la República asuma funciones de ministro delegatario (C.P., art. 202). También resulta improcedente la delegación para el ejercicio de la actividad o la competencia de la integridad de la investidura presidencial[6].

 

e)  El delegante. El delegante es designado por la Constitución o la ley. Por ejemplo, el artículo 211 de la Constitución otorga la calidad de delegante al Presidente de la República[10].

 

f)  Discrecionalidad para delegar. Aunque se disponga de la  autorización para delegar, al delegante se le garantiza un amplio margen de discrecionalidad para decidir si delega o no el ejercicio de funciones propias de su empleo o cargo y, en caso de hacerlo, para fijar los parámetros y condiciones que orientarán el ejercicio de la delegación por parte del o de los delegatarios.[11] En este punto debe considerarse que en aplicación de los artículos 209 y 211 de la Constitución, el delegante no podrá tomar decisiones en asuntos cuyo ejercicio haya sido delegado.

 

g)  El acto de delegación. La delegación requiere de un acto formal de delegación, en el cual se exprese la decisión del delegante, el objeto de la delegación, el delegatario y las condiciones de tiempo, modo y lugar para el ejercicio de la delegación[13].   

 

h)  Subordinación del delegatario. En relación con el carácter jerárquico de la delegación, el artículo 211 de la Constitución Política señala que la ley “fijará las condiciones para que las autoridades administrativas puedan delegar en sus subalternos o en otras autoridades”.  Por lo tanto, el delegatario puede ser o no un funcionario subordinado al delegante, aunque, en este caso, por la naturaleza específica de la actividad contractual y por la titularidad de la función en el jefe o representante de la entidad estatal, la delegación se presenta entre superior – inferior jerárquicos[14].

 

En el mismo sentido se ha pronunciado la jurisprudencia de esta Corporación, para resaltar que la delegación administrativa procede, por principio, cuando hay relación de subordinación entre delegante y delegatario, “pues en general es propio de la delegación que la autoridad delegataria se encuentre en una cierta subordinación frente a quien delega”[15].

 

i)  Decisiones del delegatario. El delegatario toma dos tipos de decisiones: unas, para el cumplimiento de las funciones del empleo del cual es titular, y otras, en ejercicio de la competencia delegada, para el cumplimiento de las correspondientes funciones del empleo del delegante. En estricto sentido, es frente a estas últimas que se actúa en calidad de delegatario pues en el primer evento él no es delegatario sino el titular de su empleo. Además, las decisiones que toma en calidad de delegatario tienen el mismo nivel y la misma fuerza vinculante como si la decisión hubiese sido tomada por el delegante y, se asume, “que el delegado es el autor real de las actuaciones que  ejecuta en uso de las competencias delegadas, y ante él se elevan las solicitudes y se surten los recursos a que haya lugar, como si él fuera el titular mismo de la función”[16].  

 

j)  Recursos contra las decisiones del delegatario. La Constitución asigna al legislador la facultad para establecer “los recursos que se pueden interponer contra los actos de los delegatarios” (C.P., art. 211).

 

k)  Decisiones en la delegación. En la delegación se presentan tres clases de decisiones:  1ª) la decisión de la autoridad que otorga la calidad de delegante a una autoridad administrativa y que señala las materias en las cuales podrá darse la delegación;  2ª) la decisión de delegar que toma el delegante, la cual se concreta en el acto de delegación, y  3ª) las decisiones que toma el delegatario en ejercicio de la delegación, las cuales a su vez se expresan en actos o resoluciones. 

  l)  El vínculo delegante – delegatario. Al delegar se establece un vínculo funcional especial y permanente entre delegante y delegatario para el ejercicio de las atribuciones delegadas. Es especial en cuanto surge a partir del acto de delegación, de forma adicional a la relación jerárquica o funcional que exista entre ellos y es permanente en cuanto permanece activo mientras rija el acto de delegación. En virtud de tal vinculación, el delegante conserva y ejerce la facultad para reformar o revocar los actos o resoluciones del delegatario y para revocar el acto de delegación (C.P., art. 211).[17] Estas particularidades se desprenden del principio de unidad de acción administrativa, de la aplicación de los principios de la función administrativa a que hace referencia el artículo 209 de la Carta y del deber de dirección, instrucción y orientación que corresponde al jefe de la entidad u organismo estatal.(…)».

 

Delegación de funciones administrativas finalidad y objeto «(…)  La delegación es un mecanismo jurídico que permite a las autoridades públicas diseñar estrategias relativamente flexibles para el cumplimiento de funciones propias de su empleo, en aras del cumplimiento de la función administrativa y de la consecución de los fines esenciales del Estado. Por ello, las restricciones impuestas a la delegación tienen una doble finalidad: de un lado, evitar la concentración de poder en una autoridad y preservar “la separación de funciones como uno de los principios medulares del Estado .como una garantía institucional para el correcto funcionamiento del aparato estatal”, y de otro lado, evitar que se desatienda, diluya o desdibuje la gestión a cargo de las autoridades públicas.  La delegación recae sobre la competencia o autoridad que ostenta el delegante para ejercer las funciones de su cargo. La Constitución lo postula y el legislador así lo ha consagrado en diferentes oportunidades. (…)»

  Subordinación del delegatario en la delegación de funciones administrativas  «(…)   El delegatario puede ser o no un funcionario subordinado al delegante, aunque, en este caso, por la naturaleza específica de la actividad contractual y por la titularidad de la función en el jefe o representante de la entidad estatal, la delegación se presenta entre superior – inferior jerárquicos. En el mismo sentido se ha pronunciado la jurisprudencia de esta Corporación, para resaltar que la delegación administrativa procede, por principio, cuando hay relación de subordinación entre delegante y delegatario, “pues en general es propio de la delegación que la autoridad delegataria se encuentre en una cierta subordinación frente a quien delega”.  (…)» 


[1]              Corte Constitucional. Sentencia C-727 de 2000, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa. Consideración jurídica No. 16.

[2]              La delegación recae sobre la autoridad o competencia que ostenta el delegante para el ejercicio de las atribuciones o funciones a su cargo. Cfr. Ley 80 de 1993, art. 12 y ley 734 de 2002, art. 148.

[3]              Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-936 de 2001, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.

[4]              Sobre este aspecto de la delegación, en la sentencia T-705 de 1998, M.P. Carlos Gaviria Díaz, se afirma que el mecanismo de la “la delegación de funciones en otras autoridades o en los subordinados de aquélla a la cual fueron atribuidas por la Constitución o las leyes, ciertamente está previsto como válido en el Estatuto Superior, pero siempre sometido a la vigencia de ley previa que expresamente autorice la delegación y establezca los recursos que se pueden interponer contra los actos de los delegatarios; así lo establece con claridad el artículo 211 de la Carta Política”. 

[5]              Corte Constitucional. Sentencia C-566 de 2000, M.P. Carlos Gaviria Díaz.

[6]              Corte Constitucional. Sentencia C-382 de 2000, M.P. Antonio Barrera Carbonell. Así mismo, en la sentencia T-936 de 2001, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, la Corte estima que la función del Procurador General de la Nación consagrada en el artículo 278 numeral 1º de la Constitución Política, es indelegable porque esta competencia “ ii) es exclusiva del Procurador;  iii) no existe en la Constitución la autorización para delegarla; iv) aún si quisiera delegarla, ello sería inconstitucional, porque la Carta expresamente dice que es una función que debe ejercer directamente”. Además, en relación con la restricción de la delegación, pueden consultarse las sentencias C-214 de 1993, M.P. José Gregorio Hernández Galindo; C-582 de 1997, M.P. José Gregorio Hernández Galindo; C-272 de 1998, M.P. Alejandro Martínez Caballero y C-496 de 1998, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.

[7]              El artículo 196 de la Constitución Política se refiere también a la delegación que el Presidente de la República efectúe en el ministro delegatario.

[8]              En relación con el requisito de ley previa que autorice la delegación administrativa puede verse la sentencia C-337 de 1993, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa, y sobre los requisitos de la delegación expresa y específica la sentencia C-398 de 1995, M.P. José Gregorio Hernández Galindo y C-566 de 2000, M.P. Carlos Gaviria Díaz.

[9]              Corte Constitucional. Sentencia C-082 de 1996, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.

[10]            Corte Constitucional. Sentencia C-566 de 2000, M.P. Carlos Gaviria Díaz

[11]            Cfr. Ley 489 de 1998, arts. 9 y 10.

[12]            El artículo 10 de la ley 489 de 1998 señala que “En el acto de delegación, que siempre será escrito, se determinará la autoridad delegataria y las funciones o asuntos específicos cuya atención y decisión se transfieren”.

[13]            Corte Constitucional. Sentencia C-936 de 2001, M.P. Manuel José Cepeda espinosa. Las sentencias C-382 de 2000, M.P. Antonio Barrera Carbonell y C-566 de 2000, M.P. Carlos Gaviria Díaz, también se refieren a la exigencia del acto de delegación.

[14]            Cfr.  Ley 80 de 1993, artículos 11 y 12.

[15]            Corte Constitucional. Sentencia C-272 de 1998, M.P. Alejandro Martínez Caballero.

[16]            Corte Constitucional. Sentencia C-936 de 2001, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.

[17]            Corte Constitucional. Sentencia C-382 de 2000, M.P. Antonio Barrera Carbonell. 

Razones de la decisión

En este escenario debe entenderse la norma demandada. Cuando en materia contractual el delegante actúe con dolo o culpa grave en la producción del daño antijurídico, por el cual el Estado se haya visto obligado a reparar, la delegación no constituye un escudo de protección ni de exclusión de responsabilidad para aquél en materia de acción de repetición o llamamiento en garantía, así no aparezca formalmente como el funcionario que vinculó con su firma al Estado en la relación contractual o que lo representó en las diferentes etapas del proceso contractual. Todo lo contrario, si el delegante participó a título de dolo o culpa grave deberá ser vinculado en el proceso de acción de repetición o llamamiento en garantía para que responda por lo que a él corresponda en atención a las circunstancias fácticas de cada situación.  

Por lo tanto, resulta razonable la norma demandada al señalar que en materia contractual el delegante podrá ser llamado a responder de conformidad con lo dispuesto en la ley 678, con lo cual no se incurre en ninguna infracción al ordenamiento superior, pues la expresión del artículo 211 de la Carta, según la cual “la delegación exime de responsabilidad al delegante, la cual corresponderá exclusivamente al delegatario”, no constituye excusa para que la autoridad pública acuda a la delegación como medio para incurrir de conductas reprochables por el derecho sancionador del Estado.   

La norma demandada tampoco desconoce los límites fijados por el artículo 90 de la Constitución pues, contrario a lo afirmado por los actores, se infiere que ella alude a aquellos eventos en que en materia contractual haya existido dolo o culpa grave del delegante en el ejercicio de sus funciones. Tampoco revive modalidad alguna de responsabilidad objetiva ni desconoce la presunción de inocencia que acompaña a los servidores públicos. Representa, por lo tanto, un ejercicio razonable de la potestad de configuración legislativa en esta materia, en cumplimiento de las atribuciones contempladas en los artículos 1º, 2º, 6º, 121, 124 y 209 de la Carta Política.     12.  De otro lado, en relación con la responsabilidad solidaria, la Corte observa que se trata de una figura acogida en nuestro sistema jurídico en diferentes oportunidades[3], el legislador ha optado por la solidaridad en la delegación, lo cual constituye una medida razonable pues hace evidente que el delegante, desde su posición como jefe o representante legal de la entidad pública, queda vinculado con el delegatario en la gestión contractual, al ser ésta una herramienta administrativa a la cual acuden las entidades estatales para cumplir las funciones, prestar los servicios y construir las obras a cargo del Estado. Además, téngase presente que, de acuerdo con la naturaleza de la acción de repetición, la solidaridad que postula la norma demandada se refiere a una responsabilidad de carácter patrimonial, la cual se determinará en atención a los deberes funcionales y de la conducta dolosa o gravemente culposa del delegante y del delegatario en la producción del daño antijurídico a que se refiere el artículo 90 de la Constitución Política. Por lo anterior carece de fundamento el reparo de constitucionalidad formulado contra la figura de la solidaridad que consagra la norma demandada.


[1]              Es el caso de la responsabilidad solidaria consagrada en el artículo 2304 del Código Civil. [2]              Corte Constitucional. Sentencia C-579 de 1999, M.P., Eduardo Cifuentes Muñoz.

[3]              Ibídem 

Regla

El Congreso de la República puede establecer en materia contractual que  el acto de delegación no exime de responsabilidad legal en materia de acción de repetición o llamamiento en garantía al delegante, el cual puede ser llamado a responder solidariamente con el delegatario, sin violar el debido proceso y la acción de repetición consagrada en la Constitución Política, porque:  

  1. Cuando el delegante actúe con dolo o culpa grave en la producción de un daño antijurídico por el cual el Estado se vea obligado a reparar,  debe ser vinculado al proceso de acción de repetición o de llamamiento en garantía para que responda por lo que a él corresponda.
  2. La expresión del artículo 211 de la Constitución Política, según la cual “la delegación exime de responsabilidad al delegante, la cual corresponderá exclusivamente al delegatario”, no significa que  la autoridad pública puede acudir a la delegación como medio para incurrir en conductas reprochables.
 
Al consagrarse en la norma la solidaridad entre delegante y delegatario se pretende garantizar el cumplimiento de los fines esenciales y la consolidación de los principios de la función pública. Además, de acuerdo con la naturaleza de la acción de repetición, la solidaridad que postula la norma se refiere a una responsabilidad de carácter patrimonial, la cual se determina en atención a los deberes funcionales y de la conducta dolosa o gravemente culposa del delegante y del delegatario en la producción del daño antijurídico a que se refiere el artículo 90 de la Constitución Política.

Decisión

Primero.- Declarar exequible el parágrafo 4º del artículo 2 de la Ley 678 de 2001, en el entendido en que sólo puede ser llamado el delegante cuando haya incurrido en dolo o culpa grave en el ejercicio de sus funciones.   Segundo.- Estarse a lo resuelto en la Sentencia C-727 de 2000, por la cual esta Corporación declaró exequible el parágrafo del artículo 12 de la Ley 489 de 1998. 

Citas de precedentes en ratio decidendi

Sentencia C-579 de 1999

Citas de precedentes en obiter dictum

Sentencias C-382 de 2000, C-337 de 1993, C-398 de 1995, C-566 de 2000, C-082 de 1996,  C-566 de 2000, C-936 de 2001, C-382 de 2000, C-272 de 1998, C-088 de 2000, T-705 de 1998.

Marco jurídico

Artículos 29 y 90 de la Constitución Política.

Conceptualizaciones

La delegación. «(…) [E]s un mecanismo jurídico que permite a las autoridades públicas diseñar estrategias relativamente flexibles para el cumplimiento de funciones propias de su empleo, en aras del cumplimiento de la función administrativa y de la consecución de los fines esenciales del Estado (CP, arts. 2 y 209).   Por ello, las restricciones impuestas a la delegación tienen una doble finalidad: de un lado, evitar la concentración de poder en una autoridad y preservar “la separación de funciones como uno de los principios medulares del Estado ... como una garantía institucional para el correcto funcionamiento del aparato estatal[1], y de otro lado, evitar que se desatienda, diluya o desdibuje la gestión a cargo de las autoridades públicas. (…)»   «(…) La delegación es una técnica de manejo administrativo de las competencias que autoriza la Constitución en diferentes normas (art. 209, 211, 196 inciso 4 y 305), algunas veces de modo general, otras de manera específica, en virtud de la cual, se produce el traslado de competencias de un órgano que es titular de las respectivas funciones a otro, para que sean ejercidas por éste, bajo su responsabilidad, dentro de los términos y condiciones que fije la ley[2].(…)»   La actividad contractual en el Estado social de derecho «(…) [E]s una modalidad de gestión pública, regida por los principios de igualdad, moralidad, eficacia, celeridad, economía, imparcialidad y publicidad previstos en los artículos 209 y 123 de la Constitución Política como parámetros específicos del cumplimiento de la función administrativa y que “en general, constituyen núcleo axiológico inherente a la filosofía del Estado social de Derecho”[3](…)»


[1]              En la sentencia C-082 de 1996, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz, la Corte Constitucional declaró exequible el artículo 52 del Decreto Ley 190 de 1995, en el cual se prohíbe la designación de delegados de diputados y concejales en las juntas directivas de las entidades descentralizadas del respectivo departamento, distrito o municipio.  En esa oportunidad la Corte señaló en relación con el control político que ejercen las corporaciones públicas: “El control político del gobierno se radica en el Congreso, pero también en las Asambleas Departamentales y en los Concejos Municipales, en su calidad de órganos elegidos popularmente. La atribución de diferentes funciones públicas a diversos órganos permite un ejercicio eficaz del control político sobre la actividad estatal, con miras a garantizar el cumplimiento de los fines sociales del Estado (C.P., art. 2)”. [2]              Corte Constitucional. Sentencia C-382 de 2000, M.P. Antonio Barrera Carbonell [3]              Corte Constitucional. Sentencia C-088 de 2000, M.P. Fabio Morón Díaz . 

La metodología utilizada para la elaboración de esta ficha es de Fundación Derecho Justo quien la licenció a Colombia Compra Eficiente.
Documento: C-372-2002
Síntesis
1. ATRIBUCIONES DE LA ADMINISTRACIÓN EN CASO DE INCUMPLIMIENTO
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