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Liquidación unilateral del contrato en caso de incumplimiento de la parte contratante

Tipo de Documento

Sentencia

Documento

CE SIII E 15469 DE 2007

Identificadores

Entidad

Sentencia

CE SIII E 15469 DE 2007

Caso

MARIO EDUARDO ROSASCO ESTUPIÑAN VS MUNICIPIO DE TUMACO

Hechos relevantes

Una entidad pública celebró un contrato de obra con un particular, quien comunicó a la entidad que en el terrero se presentaban unas circunstancias que afectaban la realización de la obra, por lo que se acordó entre las partes la realización de obras adicionales no contempladas en el contrato ni en el proyecto inicial. Cada vez que se requirió de obras adicionales, el contratista presentó ante la dirección del proyecto el análisis de precios unitarios y las cantidades de obra, los cuales fueron aprobados por la interventoría; sin embargo, no se legalizó la contratación de éstas con la entidad pública. La entidad pública se negó a pagar las obras adicionales bajo el argumento que no recibió por escrito dichas obras. 

Problema Jurídico

¿Puede una entidad pública liquidar unilateralmente un contrato de obra por falta de acuerdo entre las partes en el pago y abstenerse de pagar obras adicionales ejecutadas y recibidas por ella, sin que conste por escrito y  no violar los principios de la buena fe, de la dirección del contrato y del contratista colaborador de la Administración?

Regla ampliada

Las entidades estatales deben elaborar los estudios y realizar análisis serios y completos antes de iniciar un procedimiento de selección. «(…) [L]as entidades oficiales están obligadas a respetar y a cumplir el principio de planeación en virtud del cual resulta indispensable la elaboración previa de estudios y análisis suficientemente serios y completos, antes de iniciar un procedimiento de selección, encaminados a determinar, entre muchos otros aspectos relevantes: (i) la verdadera necesidad de la celebración del respectivo contrato; (ii) las opciones o modalidades existentes para satisfacer esa necesidad y las razones que justifiquen la preferencia por la modalidad o tipo contractual que se escoja; (iii) las calidades, especificaciones, cantidades y demás características que puedan o deban reunir los bienes, las obras, los servicios, etc., cuya contratación, adquisición o disposición se haya determinado necesaria, lo cual, según el caso, deberá incluir también la elaboración de los diseños, planos, análisis técnicos, etc; (iv) los costos, valores y alternativas que, a precios de mercado reales, podría demandar la celebración y ejecución de esa clase de contrato, consultando las cantidades, especificaciones, cantidades de los bienes, obras, servicios, etc., que se pretende y requiere contratar, así como la modalidad u opciones escogidas o contempladas para el efecto; (v) la disponibilidad de recursos o la capacidad financiera de la entidad contratante, para asumir las obligaciones de pago que se deriven de la celebración de ese pretendido contrato; (vi) la existencia y disponibilidad, en el mercado nacional o internacional, de proveedores, constructores, profesionales, etc., en condiciones de atender los requerimientos y satisfacer las necesidades de la entidad contratante; (vii) los procedimientos, trámites y requisitos que deban satisfacerse, reunirse u obtenerse para llevar a cabo la selección del respectivo contratista y la consiguiente celebración del contrato que se pretenda celebrar.[1] (Resaltados no son del original) (…)»   La parte que ha sufrido mayor carga en sus prestaciones puede ser restablecida en virtud del principio del equilibrio del contrato.  «(…)Esta disposición otorga a las partes la facultad de solucionar aquellas situaciones que en el devenir del contrato pueden poner en riesgo su equilibrio financiero, sencillamente porque el contratista es un colaborador del Estado en el cumplimiento de los cometidos estatales y la satisfacción del interés público, por lo tanto las partes se encuentran comprometidas no solo en realizar todas las actividades necesarias para cumplir el objeto contractual, con lealtad y buena fe, sino también tienen el deber de tomar las medidas necesarias para que aquella parte que ha sufrido una mayor carga en sus prestaciones pueda ser restablecida, puesto que no consulta el ideal ético jurídico de la justicia conmutativa que la parte que fue ajena a los hechos, tenga que sufrir menoscabo en su patrimonio por la conducta de la otra, que conllevó a la alteración de las condiciones que se tuvieron en cuenta al momento de proponer o contratar(…)»   La entidad pública no puede enriquecerse sin causa. «(…) La administración consintió en la ejecución de las obras que llevó a cabo el contratista, y que una vez construidas e incorporadas al patrimonio de ésta no puede negarse a pagarlas, porque la negligencia y la incuria de ésta, no permitió oportunamente la firma de un contrato adicional, para sustentar la legalidad de las mismas. La Sala no patrocina el razonamiento del apoderado de la entidad demandada, que lo lleva a afirmar. “Por el contrario quien desconoció el principio de la buena fe en la ejecución de este fue el Contratista...”. Y no la patrocina, pues la interpretación de la conducta humana, que en más de una ocasión resulta de mayor interés que la de la propia ley, situaciones como la que se ha dejado descrita merecen censura y rechazo pues dejan la impresión de que en el manejo de la relación negocial la administración al negarse a pagar las obras construidas, pretende sacar provecho o beneficio a cargo del contratista, generándose por contera un desequilibrio patrimonial que de todos modos debe ser remediado. Por algo se enseña que nadie puede enriquecerse sin causa, siendo esta figura una de las fuentes de las obligaciones. La administración debe proceder de buena fe en el momento de suscribir los contratos y a lo largo del cumplimiento de deberes jurídicos.”[2] (Resaltados fuera del texto) (…)»   La entidad pública debe velar por la efectividad de los derechos y deberes del contratista y debe estar atenta a adoptar  las medidas necesarias para asegurar la adecuada ejecución del contrato. «(…) La conducta asumida por la Administración Municipal también dio lugar a la violación de otros dos principios fundamentales en la contratación de las entidades públicas: i) el principio del contratista colaborador de la Administración, y, ii) el principio de la dirección del contrato, cuya importancia y alcance fueron precisados por la Sala en sentencia de 31 de agosto de 2006, Exp.14287, en el siguiente sentido:   No sobra mencionar que en virtud del primero de los principios mencionados, resulta claro que si bien por un lado el particular contratista, al ejecutar un contrato de naturaleza pública, cumple una función social que implica obligaciones y colabora con las entidades estatales en el logro de sus fines, por el otro lado no es menos cierto que dicho contratista merece ser tratado por la Administración Pública como su verdadero colaborador y, por tanto, la entidad contratante también debe velar por la efectividad de los derechos e intereses de dicho contratista, tal como lo vino a recoger de manera positiva la legislación nacional en el artículo 3 de la Ley 80.   Por razón del segundo principio enunciado, se tiene que a las entidades estatales les corresponden las facultades-deberes de dirigir y controlar la ejecución del contrato, por lo cual deben estar siempre atentas al desarrollo o estado del mismo y deben adoptar todas las medidas necesarias para asegurar su adecuada y oportuna ejecución. Este principio, que sirve de fundamento y apoyo a la existencia misma de las facultades exorbitantes o excepcionales que la ley consagra a favor de las entidades públicas contratantes, también fue elevado a norma positiva, de manera expresa, mediante el numeral 1º del artículo 14 de la referida Ley 80.”[3] (el resaltado no es del original) (…)»   
[1] Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencia de 31 de agosto de 2006, Exp. 14287. [2] Sección Tercera, Sentencia de 11 de julio de 1996, Expediente 9409, M.P: Jesús María Carrillo Ballesteros. [3] Consejo de Estado, Exp.14287, 31 de agosto de 2006. 

Razones de la decisión

«(…) Igualmente desconoció el a quo que la situación de hecho fue propiciada por la negligencia, improvisación y falta de planeación de la Administración, al no contar con la disponibilidad presupuestal exigida, circunstancia que en manera alguna puede servir de excusa para desconocer las obligaciones económicas a su cargo, máxime que su co-contratante, de buena fe, asumió el costo de las nuevas obras que le fueron autorizadas, con la única finalidad de impedir que el contrato se paralizara, como en efecto hubiera ocurrido, dado de una parte, que la consecución real de la partida presupuestal para el financiamiento de las obras adicionales se produjo el 23 de octubre de 1995, mientras que su construcción se había iniciado el 31 de mayo de 1994, es decir, con anterioridad a un año y cinco meses y de otra que las obras adicionales eran esenciales para levantar la estructura que constituyó el objeto contratado.   So pretexto de la falta de formalización de las obras adicionales por causas imputables exclusivamente a la Administración, no pueden quedar burlados los principios de buena fe y equivalencia de las prestaciones mutuas; mucho menos se puede propiciar el detrimento patrimonial del contratista cuya conducta no fue otra que la de colaborar de buena fe con en el cumplimiento de los fines del Estado, para entregar una obra completamente terminada y a satisfacción de la entidad contratante.
(…)   La Administración y sus funcionarios son responsables por el incumplimiento del deber legal de contar con estudios planos y diseños definitivos, previamente al procedimiento de selección, cuando tales omisiones ocasionen daños antijurídicos al contratista, responsabilidad que puede ser de tipo patrimonial, fiscal, disciplinaria y aún penal, respecto de los funcionarios que actúan de manera negligente e improvisada en las distintas etapas del contrato.   (…)   Lo anterior no significa que se esté dando vía libre a la práctica generalizada de adelantar la ejecución de obras sin que se de cumplimiento a los requisitos formales de legalización ordenados por la ley, la cual impone que mientras el contrato no se encuentre suscrito y legalizado, tampoco será posible ejecutarlo; pero esta regla no puede ser absoluta, puesto que cada caso particular debe analizarse en su verdadero contexto para desentrañar la consecuencia que esta omisión puede representar para el contratista cumplido y de buena fe.   Sucede que en el caso sub lite, las obras adicionales que fueron autorizadas por la Administración, construidas y entregadas por el contratista a satisfacción de la entidad contratante, presentan especiales características, en la medida que resultan esenciales e inherentes a la infraestructura misma que fue construida, es decir, son de su naturaleza, toda vez que para acometer la obra principal resultaba indispensable realizarlas de manera previa o concomitante o de lo contrario resultaría imposible cumplir con la ejecución de la obra contratada (…)»

Regla

Una entidad pública no puede liquidar unilateralmente un contrato de obra por falta de acuerdo entre las partes en el pago y abstenerse de pagar obras adicionales ejecutadas y recibidas por ella, sin que conste por escrito y  no violar los principios de la buena fe, de la dirección del contrato y del contratista colaborador de la Administración, cuando:
  1. La Administración y sus funcionarios son responsables por el incumplimiento del deber legal de contar con estudios planos y diseños definitivos, previamente al procedimiento de selección, cuando tales omisiones ocasionen daños antijurídicos al contratista.
  2. La negligencia, improvisación y falta de planeación de la Administración, al no contar con la disponibilidad presupuestal exigida, no es excusa para desconocer las obligaciones económicas a su cargo, sobre todo cuando su co- contratante asumió de buena fe nuevas obras que fueron autorizadas para que el contrato no se paralizara.
  3. No se pueden desconocer los principios de buena fe y equivalencia de las prestaciones mutuas ni generar detrimento patrimonial del contratista por falta de formalización de las obras adicionales, lo cual no da vía libre a la práctica generalizada para adelantar la ejecución de obras sin el cumplimiento de requisitos formales de legalización, sino que se debe analizar el contexto del caso particular para desentrañar la consecuencia que esa omisión puede representar para el contratista cumplido y de buena fe.
  4. Las obras adicionales resultan indispensables e inherentes a la infraestructura misma que fue construida, es decir, son de su naturaleza, toda vez que para cometer la obra principal resulta indispensable realizarlas de manera previa o concomitante o de lo contrario resultaría imposible cumplir con la ejecución de la obra contratada.

Decisión

PRIMERO:    REVÓCASE el numeral segundo de la sentencia del 30 de junio

de 1998 dictada por el Tribunal Administrativo de Nariño y en su lugar se dispone:

DECLÁRASE LA NULIDAD de la Resolución No. 254 de 17 de mayo de 1996, dictada por la Alcaldía del Municipio de Tumaco (Nariño), mediante la cual se liquidó unilateralmente el contrato de obra No. 04 de 1994.

DECLÁRASE que el Municipio de Tumaco (Nariño) incumplió las obligaciones surgidas del contrato de obra pública No. 04 celebrado el 22 de marzo de 1994, con el señor MARIO EDUARDO ROSASCO ESTUPIÑÁN cuyo objeto consistía en la construcción de un tanque de almacenamiento de agua, semienterrado en la planta de tratamiento de Bucheli en el Municipio de Tumaco (Nariño). SEGUNDO:  Como consecuencia de las declaraciones anteriores, CONDÉNASE al Municipio de Tumaco (Nariño) al pago de la suma de DOSCIENTOS CINCUENTA Y DOS MILLONES SETECIENTOS OCHENTA Y TRES MIL CUATROCIENTOS SESENTA Y SIETE PESOS M/CTE                 ($ 252’783.467), por concepto de intereses moratorios civiles, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de la sentencia. TERCERO: La anterior suma de dinero causará intereses comerciales moratorios a partir del día siguiente de la fecha de ejecutoria de la sentencia. CUARTO: CONFÍRMASE el numeral 1° de la sentencia dictada el 30 de junio de 1998 por el Tribunal Administrativo de Nariño.

QUINTO: DENIÉGANSE las demás pretensiones de la demanda.

SEXTO: Para el cumplimiento de la sentencia expídanse copias con destino a las partes con las previsiones del artículo 115 del C.P.C. y con la observancia de lo preceptuado en el artículo 37 del decreto 359 expedido el 22 de febrero de 1995.

SEPTIMO: Sin costas. OCTAVO: Una vez ejecutoriada la presente sentencia, remítase al expediente al Tribunal Administrativo de origen para el cumplimiento de lo aquí dispuesto. 

Citas de precedentes en obiter dictum

CE SIII E 14287 DE 2006,. CE SIII E 9404 DE 1996, CE, E 14287 DE  2006.

Marco jurídico

Artículos 1494, 1600, 1602, 1623, 1608, 1613, 1614, 1615 del Código Civil y los artículos 3, 5, 26, 27, 28, 50, 51 y 61 de la Ley 80 de 1993.

Conceptualizaciones

La buena fe. «(…) ha sido considerada por la doctrina como el tipo de conducta social que se expresa en la lealtad en los tratos, el proceder honesto, esmerado y diligente que supone necesariamente no defraudar la confianza de los demás, ni abusar de ella, guardar fidelidad a la palabra dada y conducirse de forma honrada en cada una de las relaciones jurídicas[2] (…)» «(…) El principio de la buena fe, en la relación contractual, tiene singular incidencia en los contratos bilaterales o sinalagmáticos que contienen prestaciones recíprocas, a fin de preservar la equivalencia o proporcionalidad entre las prestaciones desde el inicio del contrato y durante su ejecución, dado que en tales contratos cada parte se obliga a una prestación a cambio de que la otra se obligue a la propia, regla “do ut des”, (te doy para que me des); es decir, que entre las partes surgen derechos y obligaciones que conforman la equivalencia económica de las prestaciones recíprocas.(…)»

La falsa motivación. «(…) se presenta cuando la situación de hecho que sirve de fundamento al acto administrativo, se revela inexistente, o cuando existiendo unos hechos, éstos han sido calificados erradamente desde el punto de vista jurídico, generándose en la primera hipótesis, el error de hecho, y en la segunda, el error de derecho, como modalidades diferentes de la falsa motivación[3] (…)»  «(…) La falsa motivación, como vicio de ilegalidad del acto administrativo, puede estructurarse cuando en las consideraciones de hecho o de derecho que contiene el acto, se incurre en un error de hecho o de derecho, ya sea porque los hechos aducidos en la decisión son inexistentes o, cuando existiendo éstos son calificados erradamente desde el punto de vista jurídico. En el primer caso, se genera el error de hecho y, en el segundo, el error de derecho[4](…)»


[1] DAVILA VINUEZA, Luis Guillermo, Régimen Jurídico de la Contratación Estatal, Editorial Legis, 2003, página 662. [2] ESCOBAR GIL, Rodrigo, Teoría General de los contratos de la Administración Pública, Editorial Legis, Bogotá, 2000, página 459. [3] Consejo de Estado, Sección Primera, Sentencia del 17 de febrero de 2000, expediente 5501, Consejero Ponente: Dr. Manuel S. Urueta Ayola. [4] Consejo de Estado Sección Tercera, Sentencia de 9 de octubre de 2003, Exp. 16718, M. P.Germán Rodríguez Villamizar.

La metodología utilizada para la elaboración de esta ficha es de Fundación Derecho Justo quien la licenció a Colombia Compra Eficiente.
Documento: CE SIII E 15469 DE 2007
Síntesis
1. ATRIBUCIONES DE LA ADMINISTRACIÓN EN CASO DE INCUMPLIMIENTO
1. ATRIBUCIONES DE LA ADMINISTRACIÓN EN CASO DE INCUMPLIMIENTO
SÍNTESIS ETAPA POSTCONTRACTUAL
Fichas
Identificadores
  • Contratista
  • Ejecución del contrato
  • Estudios previos
  • Etapa postcontractual
  • Obras adicionales o mayor cantidad de obra
  • Daño antijurídico
  • Liquidación
  • Detrimento patrimonial
  • Buena fe
  • Certificado de disponibilidad presupuestal
  • Principio de planeación
  • Contratación estatal
  • Pago
  • Contratista
  • Ejecución del contrato
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