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CE SIII E 1588AP DE 2005

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Sentencia

CE SIII E 1588AP DE 2005

Caso

PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN VS. AMADEO TAMAYO MORÓN

Hechos relevantes

Un departamento celebró un contrato de asesoría con una persona natural. El contrato se firmó 8 meses antes del realizarse el registro presupuestal, y durante esos meses el contratista inició el cumplimiento de sus obligaciones. Luego, en la liquidación del contrato se incluyeron las prestaciones que el contratista realizó antes del registro presupuestal, lo cual fue reprochado porque se entendía que el contrato estatal sólo se perfeccionaba con este registro.

Problema Jurídico

¿Puede una entidad pública incluir en la liquidación del contrato las prestaciones que el contratista realizó antes de su perfeccionamiento?

Regla ampliada

Perfeccionamiento del contrato estatal. «(...) Si bien tratándose de los contratos la consensualidad de los mismos es la regla general, a veces se requiere en su otorgamiento o celebración la observancia de ciertas formalidades establecidas por la ley, cuyo incumplimiento conduce a la ineficacia. En este caso se estará en presencia de un contrato ‘solemne’. A diferencia del decreto 222 de 1983, cuyo artículo 51establece una serie de requisitos y condiciones para el perfeccionamiento del contrato, el proyecto de ley, siguiendo los lineamientos que le traza la adopción del postulado de la autonomía de la voluntad, consagró un único requisito formal. En efecto, los artículos 33 y 35 establecen que los contratos que celebren las entidades constarán por escrito. Es el escrito, entonces, el único requisito exigido para el perfeccionamiento del contrato estatal, en el cual se recogerá el acuerdo sobre el objeto y la contraprestación. El artículo 35 del proyecto básicamente está fundamentado en dos hechos. El uno, nacido del principio de publicidad que regula toda actividad administrativa, el cual exige por lo menos la formalidad escrita; y el otro, producto de la práctica inveterada de elevar a escrito todo contrato en razón a la seguridad que ello produce. El propio estatuto prevé situaciones excepcionales en que el requisito del escrito no se exigirá, como es el caso de los contratos de urgencia.”[1] (subrayas no originales). 

(...)

Por ministerio de la ley, entonces, en el derecho colombiano el contrato estatal es solemne o formal (art. 1500 del Código Civil[3]

 

Sobre la naturaleza del contrato solemne nuestra Corte Suprema de Justicia ha señalado que si la voluntad no se expresa en la forma requerida como obligatoria por el ordenamiento, el acto será jurídicamente inexistente.

(...)

La legislación es, pues, clara en impedir la consolidación de los efectos de un negocio jurídico que no se avenga a este cauce legal, al exigir que las partes han de elevarlo a escrito y contar con el registro presupuestal. En otras palabras, el contrato únicamente existe, una vez se satisface el requerimiento de la forma documental y su registro presupuestal, que de no cumplirse priva de efectos jurídicos al acuerdo de voluntades y, por lo mismo, no puede entrar a ejecutarse. En suma, la contratación estatal verbal está, pues, excluida, prohibida o proscrita en nuestro ordenamiento jurídico.(...)»

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  [1] “...es solemne cuando está sujeto a la observancia de ciertas formalidades especiales, de manera que sin ellas no produce ningún efecto civil”. Texto legal inspirado en el artículo 1443 del Código Civil Chileno.   [2] DÁVILA VINUEZA, Luis Guillermo. Régimen jurídico de la contratación estatal, aproximación crítica a la ley 80 de 1993, Ed. Legis, Bogotá, Segunda Edición 2003, P. 355 y 356. En el mismo sentido, ESCOBAR GIL, Rodrigo, Teoría general de los contratos de la administración pública,  Ed. Legis, Bogotá, primera edición, segunda reimpresión, 2000, p. 221.   [3] CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, Sentencia de 11 de julio de 1996, Exp. 9692: “El contrato surge del acuerdo de voluntades, por manera que el intercambio de consentimientos, de un lado de la Administración y de otro del particular, se convierte en elemento esencial de un negocio de esta naturaleza. Podría decirse que este principio se cumple cabalmente en los contratos privados. En cambio, en tratándose de contratos estatales, para su validez y eficacia deben llenarse otros requisitos que la ley se ha encargado de precisar. Esto significa que la Administración tiene una libertad relativa para contratar. Aunque exprese su voluntad y esté amparada por la presunción de legalidad, los actos que realice sin sujeción a determinados procedimientos y exigencias no pueden tener total eficacia”.  

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[1] BENDECK OLIVELLA, Jorge, Ministro de Obras Públicas y Transporte, Exposición de Motivos al proyecto de ley No. 149 de 1992, Senado, por la cual se expide el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, en GACETA DEL CONGRESO, Año I, No. 75, miércoles  23 de septiembre de 1992, p. 12.

Razones de la decisión

«(...) La liquidación de común acuerdo es regulada por el artículo 60 de la ley 80[1] y al aludir a su contenido, de su lectura se infiere que ese ‘corte de cuentas’ debe versar exclusivamente sobre las actividades desarrolladas dentro del marco del contrato. En efecto, en la exposición de motivos al proyecto -que a la sazón se convertiría en la ley 80- se anotó:

 

“La liquidación es el procedimiento a través del cual una vez concluido el contrato, las partes verifican en qué medida  y de qué manera cumplieron las obligaciones recíprocas de él derivadas, con el fin de establecer si se encuentran o no a paz y salvo por todo concepto relacionado con su ejecución.

 

Como lo ha sostenido reiteradamente la jurisprudencia, se trata de un trámite cuyo objetivo primordial consiste en determinar quién le debe a quién, qué o cuánto le debe, y por qué se lo debe, todo lo cual , como es apenas obvio, supone que dicho trámite únicamente procede con posterioridad a la terminación del contrato.”[2]

 

En cuanto hace a su naturaleza jurídica, la jurisprudencia pregona:

                                        

“La liquidación de mutuo acuerdo suscrita por las partes, constituye un acto de autonomía privada de aquellas que le da firmeza o definición a las prestaciones mutuas entre sí, de tal suerte que constituye definición de sus créditos y deudas recíprocas (...).

 

La liquidación final del contrato tiene como objetivo principal, que las partes definan sus cuentas, que decidan en que estado quedan después de cumplida la ejecución de aquel; que allí se decidan todas las reclamaciones a que ha dado lugar la ejecución del contrato, y por esa razón es ese el momento en que se pueden formular las reclamaciones que se consideren pertinentes.  La liquidación finiquita la relación entre las partes del negocio jurídico, por ende, no puede con posterioridad demandarse reclamaciones que no hicieron  en ese momento.[3] (Negrillas propias.) 

 

(…)

 

De suerte que únicamente las actuaciones del contratista que se lleven a cabo dentro del marco de la ejecución del contrato estatal debidamente perfeccionado se podrán entender como parte de la ejecución del objeto contractual, y por ende el acta de liquidación del mismo sólo podrá consignar materias atinentes a las actividades contractuales.

 

Dicho en otros términos, si entre una entidad estatal y un particular surgen relaciones sinalagmáticas sin que hayan sido elevadas a escrito ni obtenido  el registro presupuestal respectivo, no se está delante de una relación contractual, porque no existe contrato[4] y por lo mismo el acta de liquidación no será el documento idóneo para involucrar obligaciones que no tengan por fuente el contrato.(...)» 

 

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[1] “Art. 60 de la Ley 80 de 1993: De su ocurrencia y contenido. Los contratos de tracto sucesivo, aquellos cuya ejecución o cumplimiento se prolongue en el tiempo y los demás que lo requieran, serán objeto de liquidación de común acuerdo por las partes contratantes, procedimiento que se efectuará dentro del término fijado en el pliego de condiciones o términos de referencia o, en su defecto, a más tardar antes del vencimiento de los cuatro (4) meses siguientes a la finalización del contrato o a la expedición del acto administrativo que ordene la terminación, o a la fecha del acuerdo que la disponga.

 

También en esta etapa las partes acordarán los ajustes, revisiones y reconocimientos a que haya lugar.

 

En el acta de liquidación constarán los acuerdos, conciliaciones y las transacciones a que llegaren las partes para poner fin a las divergencias presentadas y poder declararse a paz y salvo.

 

Para la liquidación se exigirá al contratista la extensión o ampliación, si es del caso, de la garantía del contrato a la estabilidad de la obra, a la calidad del bien o servicio suministrado, a la provisión de repuestos y accesorios, al pago de salarios, prestaciones e indemnizaciones, a la responsabilidad civil y, en general, para avalar las obligaciones que deba cumplir con posterioridad a la extinción del contrato.”

 

[2] BENDECK OLIVELLA, Jorge, Ministro de Obras Públicas y Transporte, Exposición de Motivos al proyecto de ley No. 149 de 1992, Senado, por la cual se expide el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, en GACETA DEL CONGRESO, Año I, No. 75, miércoles  23 de septiembre de 1992, p. 21.

 

[3]  Sentencia de abril 10 de 1997.  Expediente 10.608.

 

[4] CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA, Sentencia de 29 de enero de 1998, Exp. 11099, C.P. Daniel Suárez H.: “la ausencia de suscripción por escrito del convenio comportaba una ineficacia negocial, en el entendido de que dicha formalidad contiene la voluntad contractual de las partes y sin ella no puede hablarse, se reitera, de la existencia del contrato, pues en este aspecto sabido se tiene que para las partes no opera el principio de libertad de forma, pues la solemnidad escrituraria hace parte de la definición del tipo negocial por razones de seguridad y certeza en atención a que se trata de la disciplina normativa reguladora de la contratación de las entidades públicas.”

Regla

Una entidad pública no puede incluir en la liquidación del contrato las prestaciones que el contratista realizó antes de su perfeccionamiento, debido a que la liquidación es un ajuste de cuentas de las actividades desarrolladas exclusivamente dentro del contrato, el cual sólo nace a la vida jurídica a partir de su perfeccionamiento.

Decisión

REVÓCASE el fallo impugnado y en su lugar se dispone:

 

1º. NIÉGANSE las excepciones propuestas por el demandado

 

2º. AMPÁRANSE los derechos e intereses colectivos a la moralidad administrativa y a la defensa del patrimonio público, vulnerados con el acta de liquidación del contrato No. 038 de 2 de octubre de 1999, suscrita por Lucas Segundo Gnecco Cerchar, entonces Gobernador del Departamento del Cesar, y AMADEO TAMAYO MORÓN, el 2 de octubre de 2000.

 

3º. ORDÉNASE la suspensión del acta de liquidación bilateral del contrato administrativo No. 038 de 1999, suscrita  por las partes el 2 de octubre de 2000.

 

4º. FÍJASE como incentivo económico a favor del Fondo de Defensa de Intereses Colectivos y a cargo del demandado Amadeo Tamayo Morón y del representante legal del Departamento del Cesar de la época, Lucas Gnecco Cerchar en forma solidaria, la suma de 10 salarios mínimos mensuales.

Órdenes

  3º. ORDÉNASE la suspensión del acta de liquidación bilateral del contrato administrativo No. 038 de 1999, suscrita  por las partes el 2 de octubre de 2000.

La metodología utilizada para la elaboración de esta ficha es de Fundación Derecho Justo quien la licenció a Colombia Compra Eficiente.

Tipo de Documento

Sentencia

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CE SIII E 1588AP DE 2005

Identificadores

Entidad

Sentencia

CE SIII E 1588AP DE 2005

Caso

PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN VS. AMADEO TAMAYO MORÓN

Hechos relevantes

Un departamento celebró un contrato de asesoría con una persona natural. El contrato se firmó 8 meses antes del realizarse el registro presupuestal, y durante esos meses el contratista inició el cumplimiento de sus obligaciones, ya que presumía que el contrato se había perfeccionado desde la firma del mismo.

Problema Jurídico

¿Puede una entidad pública perfeccionar un contrato sin realizar el registro presupuestal?

Razones de la decisión

«(...) Sin embargo, tal y como ya lo advirtió la Sala en oportunidad precedente[1], el artículo 41 de la ley 80 de 1993, fue modificado por el artículo 49 de la ley 179 de 1994, que a su vez modificó el artículo 86 de la ley 38 de 1989, orgánica o normativa del presupuesto general de la Nación, al ordenar:   “Todos los actos administrativos que afecten las apropiaciones presupuestales deberán contar con certificados de disponibilidad previstos que garanticen la existencia de apropiación suficiente para atender estos gastos.   Igualmente, estos compromisos deberán contar con registro presupuestal para que los recursos con él financiados no sean desviados a ningún otro fin. En este registro se deberán indicar claramente el valor y el plazo de las prestaciones a las que haya lugar. Esta operación es un requisito de perfeccionamiento de estos actos administrativos.   En consecuencia, ninguna autoridad podrá contraer obligaciones sobre apropiaciones inexistentes, o en exceso del saldo disponible, o sin la autorización previa del CONFIS o por quien éste delegue, para comprometer vigencias futuras y la adquisición de compromisos con cargo a los recursos del crédito autorizados. (…) Cualquier compromiso que se adquiera con violación de estos preceptos creará responsabilidad personal y pecuniaria a cargo de quien asuma estas obligaciones” (subraya la Sala).[2]   Por ministerio de la ley, entonces, en el derecho colombiano el contrato estatal es solemne o formal (art. 1500 del Código Civil[5] (...)»     

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[1] CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA, Auto de 27 de enero de 2000, Exp.  14935,MP German Rodríguez Villamizar [2] Artículo 71 del Decreto 111 de 1996. El artículo 24 de la ley 225 de 1995 autorizó al Gobierno Nacional para compilar las normas de esa ley, de la ley 38 de 1989 y la ley 179 de 1994. Al efecto se expidió el Decreto 111 de enero 15 de 1996, compilatorio de estos preceptos que conforman el Estatuto Orgánico [3] “...es solemne cuando está sujeto a la observancia de ciertas formalidades especiales, de manera que sin ellas no produce ningún efecto civil”. Texto legal inspirado en el artículo 1443 del Código Civil Chileno.   [4] DÁVILA VINUEZA, Luis Guillermo. Régimen jurídico de la contratación estatal, aproximación crítica a la ley 80 de 1993, Ed. Legis, Bogotá, Segunda Edición 2003, P. 355 y 356. En el mismo sentido, ESCOBAR GIL, Rodrigo, Teoría general de los contratos de la administración pública,  Ed. Legis, Bogotá, primera edición, segunda reimpresión, 2000, p. 221. [5] CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, Sentencia de 11 de julio de 1996, Exp. 9692: “El contrato surge del acuerdo de voluntades, por manera que el intercambio de consentimientos, de un lado de la Administración y de otro del particular, se convierte en elemento esencial de un negocio de esta naturaleza. Podría decirse que este principio se cumple cabalmente en los contratos privados. En cambio, en tratándose de contratos estatales, para su validez y eficacia deben llenarse otros requisitos que la ley se ha encargado de precisar. Esto significa que la Administración tiene una libertad relativa para contratar. Aunque exprese su voluntad y esté amparada por la presunción de legalidad, los actos que realice sin sujeción a determinados procedimientos y exigencias no pueden tener total eficacia”.

Regla

Una entidad pública no puede perfeccionar un contrato sin realizar el registro presupuestal, debido a que las normas orgánicas del presupuesto lo exigen como requisito de perfeccionamiento del contrato cuando se afecten las apropiaciones presupuestales.

La metodología utilizada para la elaboración de esta ficha es de Fundación Derecho Justo quien la licenció a Colombia Compra Eficiente.