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Motivación de la terminación unilateral de un contrato de consultoría 

Tipo de Documento

Sentencia

Documento

CE SIII E 19483 DE 2011

Identificadores

Falsa motivación
Contratación estatal
Cláusulas excepcionales
Terminación unilateral
Etapa contractual
Orden público
Ejercicio arbitrario de poderes exorbitantes
Orden público
Contratación estatal
Terminación unilateral
Cláusulas excepcionales
Etapa contractual
Falsa motivación
Ejercicio arbitrario de poderes exorbitantes
Orden público
Contratación estatal
Terminación unilateral
Cláusulas excepcionales
Etapa contractual
Falsa motivación
Ejercicio arbitrario de poderes exorbitantes

Entidad

Consejo de Estado

Sentencia

CE SIII E 19483 DE 2011

Caso

KARINA CABRERA DONADO VS. MUNICIPIO DE CHIMA - CÓRDOBA

Hechos relevantes

Un municipio celebró un contrato de prestación de servicios profesionales con una persona natural. En el contrato incluyeron cláusulas de caducidad, de potestades exorbitantes y de interpretación, modificación y terminación unilateral. Durante la ejecución del contrato, el Alcalde decidió terminar el contrato afirmando que su decisión se fundamentaba en razones de servicio y orden público.

Problema Jurídico

¿Puede una entidad pública terminar unilateralmente un contrato fundamentando su decisión simplemente en que lo hace por razones de servicio y orden público, sin violar la prohibición de falsa motivación?

Regla ampliada

Finalidad de las cláusulas excepcionales o las potestades exorbitantes.  «(...)El artículo 3 de la Ley 80 de 1993 dispone que en la celebración de los contratos y en la ejecución de los mismos, las entidades y los servidores públicos deben tener en cuenta el cumplimiento de los fines estatales, la continua y eficiente prestación de los servicios públicos y la efectividad de los derechos e intereses de los administrados que colaboran con ellas en la consecución de dichos fines. Los particulares, por su parte, también deben contribuir al logro y satisfacción del interés general, cumpliendo de esta forma una función social en desarrollo de sus obligaciones contractuales como colaboradores del Estado. Para el cumplimiento de los fines de la contratación, las entidades estatales tendrán la dirección general y la responsabilidad de ejercer el control y vigilancia de la ejecución del contrato. En consecuencia, en el marco de lo señalado en el artículo 14 de la Ley 80 de 1993 y con el único objeto de evitar la paralización o la afectación grave de los servicios públicos y asegurar la inmediata, continua y adecuada prestación de los mismos, dichas entidades podrán interpretar los documentos contractuales y las estipulaciones en ellos contenidas, introducir modificaciones a lo pactado y, cuando las condiciones particulares de la prestación así lo exijan, terminar unilateralmente el contrato celebrado. (…)   En la exposición de motivos del estatuto contractual de 1993 se establece que la administración debe estar dotada de mecanismos eficaces, así fueren excepcionales, que contribuyan a la adecuada realización de la finalidad contractual y de los fines estatales. Es por eso que cuando se presenten circunstancias que amenacen la paralización de los servicios, las entidades públicas pueden tomar medidas que conduzcan a garantizar la continua y adecuada prestación del servicio, con fundamento en la prevalencia del interés público sobre el particular. La exposición califica como excepcionales las circunstancias que generan el ejercicio de las cláusulas exorbitantes. Anota que los motivos aducidos por la entidad para ejercerlas deben ser graves, ya que no cualquier hecho puede provocarla pues son inescindibles al interés público, sin que se pueda desconocer las compensaciones e indemnizaciones a que tendrán derecho las personas objeto de tales medidas, traducida en la contraprestación necesaria para mantener la igualdad contractual.(...)»

Razones de la decisión

«(...) Efectivamente, para declarar la terminación unilateral se requiere i) que la manifestación de la voluntad de la administración se materialice en un acto administrativo, ii) que dicho acto debe ser el resultado de un análisis soportado en la realidad del contrato, es decir, debe estar debidamente motivado y iii) que la causal que se alegue en la decisión se encuentre enmarcada en los eventos que la ley ha dispuesto.

(…)

La falsa motivación es una causal de nulidad autónoma de impugnación de los actos administrativos. De esta forma fue consagrada en el artículo 84 del C.C.A. al disponer que toda persona podrá solicitar por sí o por medio de representante, que se declare la nulidad de las decisiones de la administración cuando “(..) infrinjan las normas en que deberían fundarse (..) cuando hayan sido expedidos por funcionarios u organismos incompetentes, o en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de audiencias y defensa, o mediante falsa motivación, o con desviación de las atribuciones propias del funcionario o corporación que los profirió”.

 

El control jurisdiccional de los actos administrativos permite detectar cuándo la administración, sin atender los fines que se le han encomendado y del contenido que debe dar a todas sus actuaciones, los expide sin que medie un motivo legal que los respalde o con fundamento en razones falsas o inexactas.

 

Cabe anotar que los actos administrativos gozan de presunción de legalidad y de veracidad, de acuerdo con las cuales se entiende su sujeción al ordenamiento y la certeza de los hechos sobre los cuales descansan, presunción esta indispensable para su ejecución y que impone a quien pretende desconocerlos la carga de desvirtuar su obligatoriedad.

(...)

En cuanto a las razones del servicio y orden público, si bien constituyen causas legales que fundamentan la decisión de terminar unilateralmente el contrato, lo cierto es que la entidad accionada no se preocupó por definir en qué consistían esas exigencias del servicio público ni precisó las circunstancias de interés general que ameritaban la toma de esa excepcional decisión contractual. Igual suerte corre la afirmación según la cual el contrato lesionaba en forma ostensible el presupuesto municipal. 

 (…)

 Es de anotar que la terminación unilateral, como facultad exorbitante que concede la ley a las entidades públicas, es una potestad reglada que sólo procede en casos excepcionales, por lo que se impone la manifestación expresa de los motivos que dieron lugar al acto que pone fin anticipadamente al contrato. Si bien el interés público o general  reclama el uso de este tipo de medidas extraordinarias su interpretación, ha dicho la Sala, es restrictiva por corresponder a reglas de excepción[1]. (...)» 



[1]Sentencias de 21 de febrero de 1986, radicación 4550, C.P. Carlos Betancur Jaramillo; de 20 de octubre de 1995, radicación  9847, C. P. Jesús María Carrillo Ballesteros; de 14 de diciembre de 1995, radicación 8563, C.P. Jesús María Carrillo Ballesteros; de 6 de junio de 2007, radicación 17253, M.P. Ruth Stella Correa Palacio.

Regla

Una entidad pública no puede terminar unilateralmente un contrato afirmando simplemente que lo hace por razones de servicio y orden público, porque:  
  1. Las razones del servicio y orden público si bien constituyen causas legales que fundamentan la decisión de terminar unilateralmente el contrato, lo cierto es que la entidad accionada no se preocupó por definir en qué consistían esas exigencias del servicio público ni precisó las circunstancias de interés general que ameritaban la toma de esa excepcional decisión contractual. Igual suerte corre la afirmación según la cual el contrato lesionaba en forma ostensible el presupuesto municipal.
  2. La terminación unilateral, como facultad exorbitante que concede la ley a las entidades públicas, es una potestad reglada que sólo procede en casos excepcionales, por lo que se impone la manifestación expresa de los motivos que dieron lugar al acto que pone fin anticipadamente al contrato.
  3. Si bien el interés público o general reclama el uso de este tipo de medidas extraordinarias su interpretación, es restrictiva por corresponder a reglas de excepción.

Decisión

PRIMERO. CONFIRMAR los numerales 1º, 2º, 4º y 5º de la sentencia de 12 de octubre de 2000, proferida por el Tribunal Administrativo de Córdoba.    SEGUNDO. MODIFICAR el numeral 3º de la parte resolutiva de la referida providencia, el cual quedará así:  

CONDENAR al Municipio de Chimá Córdoba a pagar a la señora Karina Cabrera Donado la suma de VEINTE MILLONES SETECIENTOS VEINTIOCHO MIL TRESCIENTOS OCHO PESOS MCTE ($20.728.308), por concepto de indemnización de perjuicios causados a raíz de la terminación unilateral del contrato.

  TERCERO. Dese cumplimiento a lo dispuesto en los artículos 176, 177 y 178 del C.C.A. y al artículo 115 del C.P.C.  

Para el cumplimiento de esta sentencia expídanse copias con destino a las partes, con las precisiones del artículo 115 del Código de Procedimiento Civil y con observancia de lo preceptuado en el artículo 37 del Decreto 359 de 22 de febrero de 1995.  Las copias destinadas a la parte actora serán entregadas al apoderado judicial que ha venido actuando.

Conceptualizaciones

Orden público. «(...) alude a ese orden material y exterior considerado como una situación fáctica que está llamada a mantener la autoridad en orden a garantizar las condiciones mínimas que permitan el desarrollo de la vida en comunidad y cuyos elementos constitutivos son la tranquilidad[1], la seguridad y la salubridad públicas y, por lo mismo, más que una facultad de la que puede o no hacer uso a su libre albedrío, es un mandato que impele a la entidad a adoptar esta medida extrema, como que este imperativo deriva claramente de la preeminencia del interés público. Aunque, como ya se advirtió, no se trata de un poder ilimitado en tanto sólo puede invocarse en casos excepcionales y su uso impone de parte del juez un riguroso control de esta prerrogativa.(...)»


[1] Sobre la tranquilidad como elemento esencial del orden público tendiente a conservar la convivencia pacífica, la paz y el sosiego, ver sentencia de 11 de octubre de 1994, Sección Primera, C.P. Yesid Rojas Serrano. 

La metodología utilizada para la elaboración de esta ficha es de Fundación Derecho Justo quien la licenció a Colombia Compra Eficiente.

Documento: CE SIII E 19483 DE 2011
Síntesis
 1. GENERALIDADES
SÍNTESIS ETAPA CONTRACTUAL
Fichas
Identificadores
  • Falsa motivación
  • Contratación estatal
  • Cláusulas excepcionales
  • Terminación unilateral
  • Etapa contractual
  • Orden público
  • Ejercicio arbitrario de poderes exorbitantes
  • Orden público
  • Contratación estatal
  • Terminación unilateral
  • Cláusulas excepcionales
  • Etapa contractual
  • Falsa motivación
  • Ejercicio arbitrario de poderes exorbitantes
  • Orden público
  • Contratación estatal
  • Terminación unilateral
  • Cláusulas excepcionales
  • Etapa contractual
  • Falsa motivación
  • Ejercicio arbitrario de poderes exorbitantes
  • Documentos
    Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C
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